试论非政府国际人权组织的作用与影响
洪碧华

[摘要]：近年来，非政府人权组织如雨后春笋，迅速发展；在国际政治舞台上异军突起，频频亮相，积极发挥作用，产生重大影响，值得关注。文章阐述了非政府人权组织的含义，探析了非政府人权组织在维护和保障人权、提供信息、游说政府、促进国际法的制定、监督国际法的实施等方面的作用，并分析了产生影响的主要原因。
[关键词]：非政府组织 国际人权组织 作用 影响
一、 非政府国际人权组织的内涵
非政府国际人权组织是指“各国民间的团体、联盟或者个人，为了促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的国际合作而建立的一种非官方们的国际联合体”。
联合国给非政府人权组织下的定义是：确保人们了解他们的权利和要求权利的手段，为个人或集体受害者起诉，或支持受害者这样做，作出人权呼吁，监督、调查和报告各国的人权状况，包括使用可靠的公共程序来提出大规模的侵犯人权的问题，通过游说来影响与侵犯人权的国家有关的政府外交政策，动员利益集团和建立人权标准。
西方学者认为：非政府人权组织是指那些独立于政府和政治团体，通过各种方式在国际和国内层面上致力于促进和保护人权而自身并不追求权利的私立组织。它具有组织性、民间性、非营利性、志愿性和自治性五个基本特征。
非政府人权组织的兴起源于西方国家，之后在非洲、南美、和南亚，大量地方性非政府人权组织如雨后春笋般地出现在人权领域。非政府人权组织是人权国际化的产物，也是当代国际人权事务中不可忽视的相对独立的、事实上的国际行为主体。
全球最大的非政府人权组织是“大赦国际”， 成员超过150多万人，每年都要向联合国提交500多份报告文件，并组织各种人权主题活动，给侵犯人权的国家政府施压；最小的非政府人权组织是“香港人权监察”，只有两名专职工作人员。据统计，至少有250个非政府组织在积极从事跨国人权活动，参与国际人权法规和人道主义事务的倡议；截止1993年，至少有1500个与人权有关的非政府组织存在。随着更多的国家走上民主法治道路，这个数字将不断增加。
二、非政府国际人权组织的作用
1994年，联合国秘书长安南在报告中，对非政府组织的作用做了充分的肯定，报告声明：“甚至粗略地检验非政府组织参与决策体系和联合国的运作行动，也显示出，毫无疑问，非政府组织不仅证明了《联合国宪章》第71条款内容的正确，而且它还远远超过了执行法律条款的原有范围。非政府组织具有对联合国经社理事会的咨询地位，有资格参加经社理事会及其下属机构的公开会议，作口头声明和提交简短的书面声明，这些声明被翻译成联合国使用的各种语言，并作为联合国的正式文件传阅。”
20世纪90年代后，国际非政府人权组织在数量和规模上迅速增长，在人权保障、环境保护、劳工权益、科学发展、疾病防治、扶贫救助、妇幼教育、体育健身及裁减军队等领域开展了卓有成效的活动。它们在促进国际法的编篡和制定、监督国际法的实施、参加国际诉讼程序等方面发挥了重要的作用。
（一）促进或参与国际人权公约的制定
非政府人权组织一般通过提出新的国际条约草案、参加谈判、起草条约或游说政府或政府间组织等方式促进国际人权标准或文件的制定。它们充分发挥其丰富的专业知识、人权领域的经验和比较超然的地位等优势。经常开展演讲、发起人权运动，力争使制定出来的人权标准或文件反映其观点和呼声。如1894年，“国际红十字委员会”积极倡导和协助日内瓦会议并促使该会议通过了《改善战地陆军伤病员待遇公约》；上世纪70年代，“大赦国际”发起一场反酷刑运动，直接推动了1984年联合国《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》的通过；1992年，在里约热内卢举行的有170多个国家参加的联合国环境与发展大会上，“环境保护组织”直接介入了起草有关控制温室气体排放的条约；1997年12月，非政府组织（NGO）努力促使122个国家在加拿大达成《关于禁止使用、储存和出售地雷的公约》；2000年在达沃斯的世界经济论坛上，来自15个国家的非政府组织代表第一次被邀请参加关于全球化的讨论；目前“大赦国际”正致力于敦促更多国家批准《国际刑事法院罗马规约》，希望与联合国共同构建一个国际人权保护体系。这些事件不断扩大非政府组织影响，使它从国际问题的旁观者变成全球政策的制定者之一。
（二）积极参与国际人权事务和人权监督
1、非政府人权组织在缔约国报告程序里的作用
非政府人权组织在报告程序中的作用因程序阶段的不同而有所不同。首先，在缔约国准备或起草国家报告阶段，它们可以鼓励或提醒国家按时提交报告，积极地促使政府承担相应的责任；还可以参与报告的讨论，利用自身的专业知识和工作经验协助国家起草报告。其次，在联合国人权理事会（原名人权委员会）审查缔约国提交的报告阶段，非政府人权组织可以为人权理事会审查报告的工作提供相关的信息。第三，公开和宣传国家报告及人权理事会做出的结论性意见，监督国家是否认真实施了人权理事会的建议。第四，在缔约国没有提交报告的情况下，联合国人权理事会有时会综合包括非政府人权组织提供的信息做出结论。在一国政府没有向人权理事会提供它怎样考虑实施公约义务的信息的情况下，人权理事会必须在现有资料的基础上做出结论。这些资料当然包括官方文件中的数据和非政府渠道得来的信息。大家知道“官出数字、数字出官”的现象在一些国家和地区相当严重，部分官方数据往往不够真实。倒是民间组织和老百姓愿意说实话真话，面对虚假的统计数据，一位不肯造假的女职员气愤地说：“我只会生孩子，不会生数字！” 尽管官方数据有“水分”，但也不是完全不可相信，毕竟政府是站在全局的高度，大部分统计数据还是能够作为经济和社会发展的基本决策依据。
2、在特别程序方面的作用
特别程序是由联合国人权理事会建立起来的、与条约机构监督程序相对应的人权监督程序，它包括“1503”程序以及“1235”程序和一系列主题机制的工作组或者报告员等。“1503号程序”以及“1235号程序”是联合国人权理事会处理个人或者团体有关指控大规模侵犯人权和基本自由的来文的程序。一般来说，在国际人权公约中，非政府人权组织是没有个人来文申诉权利的，但是在联合国人权理事会的“1503”程序中，个人或者团体都可以提交关于“持续不断的、大规模的和证据确凿的侵犯人权”的非匿名来文。对于“1503”程序，尽管它对于提供有关系统性侵犯人权的可靠信息的任何人都开放，但绝大多数信息还是来源于非政府人权组织。
（三）在人权教育和宣传方面发挥作用
非政府人权组织的作用不仅仅限于促进或参与起草国际人权标准或文件和提供信息等方面，它还从事人权教育和宣传工作。利用自己的专业优势和成功经验经常举办各种研讨班、培训班和国际会议，讨论国际人权标准的制定和实施监督机制，宣传人权观念，公布国家报告或联合国人权理事会的结论性意见，对于提高社会公众的人权素质起着独特的作用。号称全球最大政治舆论压力集团的“大赦国际”就经常谴责、控诉某些国家违背《公约》、践踏人权；2003年以来，“国际红十字会”和各国媒体不断揭露美国政府违背《联合国宪章》和《日内瓦公约》、错误地发动伊拉克战争，批评美军士兵在伊拉克本土和古巴关塔那摩监狱的虐待囚犯事件。给世人包括美军士兵上了一堂生动的人权教育课。
三、非政府国际人权组织的影响及其原因
1993年6月，在维也纳召开的世界人权大会上，共有841个非政府组织的3681名代表作为观察员参加会议，这是联合国有史以来非政府组织参与规模最大的一次人权会议。维也纳会议呼吁设立联合国人权事务高级专员。早在联合国成立初期就有人提出，1964年“美国犹太人委员会”的代表又提这一设想，维也纳会议上，更多的非政府组织再提议案，每个国家都认为那是在做无用功，没想到非政府组织不停的酝酿和游说致使大会最终接受了这一建议，并授权非政府组织可以在人权高级官员向大会所作的报告中加进自己的意见和建议。原来在大会召开前，“大赦国际”丹麦分会主持了一次有关人权专家和积极分子参加的会议，他们一致认为人权保障与促进迫切需要一个由联合国高级官员主持的新机构，这个机构能面对大规模的人权侵犯的紧急状态迅速做出反应。当时，“大赦国际”还向联合国大会筹备会提出一份名为“面对失效”的报告，提出应设立“人权特别专员”，以使人权机制的功能得以发挥。随后，许多非政府组织的骨干分子开始游说当时的克林顿政府，得到美国官方的支持是非政府组织游说国家政府取得进展的前提。
非政府人权组织不仅在人权会议上，而且在其它会议上产生影响。北京第四次世界妇女大会宣言和行动纲领中特别强调非政府组织所要求的妇女权利、难民妇女、土著妇女和非法移民妇女的权利和反暴力的权利等方面。
非政府人权组织对联合国的影响主要是通过提供大量信息。根据联合国人权委员会任意监禁工作小组1995年统计：该工作组在1994年所处理的案件信息中，有97%是由非政府组织报告的（其中74%由国际非政府组织报告、23%由国内非政府组织报告）；只有3%由家庭报告的。
非政府人权组织积极参与联合国人权事务的原因是多方面的。①为了提高国际地位，扩大自身的影响力。因为联合国是世界上最大的具有法律权威的政府间组织，全球几乎每个国家都是其成员国。所以，非政府人权组织要想方设法参与国际事务，争取在联合国的拥有咨询地位或者以观察员资格参会，体现自身的价值。②非政府人权组织的许多愿望和主张只有通过联合国人权机构才能实现。为了能够长期游说和施加持续性的影响，一些超级组织如 “大赦国际”和“人权观察”在联合国设有办公室和常驻联合国代表。③对联合国的人权的决策与监督、公约的制定和机构的创设等施加影响是非政府人权组织的另一重要目标。如“大赦国际”要求联合国在其维和部队中进行人权培训和承担人权保护责任的建议就被接受。“人权观察”在2003年5月提出的防止民主刚果内部种族冲突的应急措施也被安理会采纳。
事物都是相辅相成的，联合国也要依赖于非政府人权组织帮助和支持。二者情同手足，难分难舍，谁也离不开谁。没有非政府人权组织的热心参与、协助和合作，联合国将很难有所作为。因为：①联合国人权机构经费紧张、人员短缺，连起码的文献资料和信息数据库都没有建立。而一些大型非政府人权组织材料齐全、信息灵敏、经费和人员充足。因此，联合国人权委员会的官员多次指出：“要允许非政府组织参与更多的活动，通过与之建立良好的正式关系，允许非政府组织进行口头干预及提供与人权监督有关的信息”②对于联合国认为棘手的事情，就由非政府组织充当开路先锋。联合国作为国家间的国际组织，其权利来自各个主权国家，其职能就是要为主权国家服务。由于各国文化传统和具体国情不同，政治经济发展不平衡，联合国在涉及国家主权问题时，总是小心谨慎、消极应对，通常不敢大胆干预监督。倒是那些非政府组织纷纷站出来披露真相、谴责批评，并游说联合国有关机构采取有力措施。联合国限制主权国家的一些公约制度都是由非政府组织首先提出、并酝酿产生的。③联合国人权事务中的许多政策措施的实施需要非政府组织的积极参与。现有国际人权法规往往停留在宣言和决议的形式上，有的只是一些指导性的原则和精神，缺乏可操作性和强制力；当国际法与国内法规定相冲突时，还会受到主权国家的抵制。这些人权公约的实施在很大程度上就依赖于非政府组织所提供的带有政治性的指控信息。④联合国人权委员会于1947年成立，但主要职责只是起草文件。直到近20年来，在非政府人权组织的倡议、请求下，才逐步完善各种程序，设立特别报告人制度和人权高级专员，但仍然缺乏有效的实施监督制度。
当然，看事物都要“一分为二”，非政府组织既有积极的一面，也有消极的一面。正如英国《新科学人》杂志所评论的：“当它们好的时候，会很好，促进社会的良性发展；当它们糟的时候，会很糟，它们只顾自己，毫无责任可言。”（全文4800字）
[参考书目]
[1]周琪著：《美国人权外交政策》[M].上海人民出版社，2001，12.
[2]蔡拓、刘贞哗《人权非政府组织与联合国》[J]，载《国际观察》2005，1.
[3]卢芳、毛俊响《非政府组织与国际人权保护》[J]，载《法制与社会》2006，第1期.
[4] 黎尔平《NGO在中国人权事业进步中的作用》[J]，载《学会》2006，10.
[5]阮宗泽《认识非政府组织（NGO）》[J]，载于《世界知识》2002，7.



江苏省人民政府


江苏省人民政府令
第 21 号


《江苏省农村土地承包经营权流转办法》已于2003年12月16日经省人民政府第20次常务会议讨论通过，现予发布，自2004年2月1日起施行。


省 长

二○○三年十二月十八日



江苏省农村土地承包经营权流转办法

第一条 为了维护农村土地承包当事人的合法权益，规范土地承包经营权流转行为，促进土地资源的优化配置和合理利用，根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政区域内农村土地承包经营权的流转。
第三条 农村土地承包经营权流转应当在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行。
第四条 通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、入股或者其他方式流转。
通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。
第五条 县级以上地方人民政府农村土地承包经营权流转监督管理部门负责本行政区域内农村土地承包经营权流转的指导、协调、监督和管理。
乡（镇）人民政府农村经营管理机构负责本乡（镇）农村土地承包经营权流转的业务指导和协调。
涉及林地承包经营权流转的指导、协调、监督和管理，由县级以上地方人民政府林业行政主管部门负责。乡（镇）人民政府林业管理机构负责本乡（镇）林地承包经营权流转的业务指导和协调。
第六条 乡（镇）人民政府农村经营管理机构建立土地承包经营权流转信息库，及时发布流转供求信息，为土地承包经营权流转双方提供交易场所和由省农村土地承包经营权流转监督管理部门依法制定的合同示范文本，无偿开展流转业务指导和咨询服务。
有条件的地方可以建立土地承包经营权流转有形市场。
第七条 农村土地承包经营权的流转应当遵循下列原则：
（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；
（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；
（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；
（四）受让方须有农业经营能力；
（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
有条件的地方，按照上述原则，鼓励农民进行土地承包经营权流转，加快农业结构调整，发展规模经营。
第八条 承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转、流转给谁以及何时和以何种方式流转。
土地承包经营权流转的受让方主要是农户，也可以是境内农业企业、事业法人或者农民专业合作组织，也可以是境外农业生产、加工企业或者农业科研推广单位。
第九条 承包方可以在承包期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。
第十条 承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。
第十一条 承包方之间可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。
第十二条 承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。
第十三条 土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当本着实事求是、互惠互利、平等协商的原则确定，可以是现金，可以是以实物计价、货币兑现，也可以是粮食等农产品或者双方议定的其他物品，对将土地承包经营权入股的，应当采取保底分红的方式。对流转期限超过3年的土地承包经营权流转价格的确定，应当考虑价格变化因素和承包方的土地改造投入因素，分年段确定补偿标准。
流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
第十四条 除不超过1年的委托代耕外，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转的，当事人双方应当签订书面合同。
土地承包经营权流转合同应当由流转方分别报发包方和乡（镇）人民政府农村经营管理机构备案。乡（镇）人民政府农村经营管理机构应当做好合同立卷归档工作。
第十五条 土地承包经营者将通过招标、拍卖或者公开协商等方式取得的“四荒”承包经营权和其他依照法律、法规规定允许抵押的土地承包经营权，在发包方出具同意抵押的书面证明的情况下，可以到原发证机关办理抵押物登记。
第十六条 承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。
乡（镇）人民政府、村集体经济组织或者村民委员会未经承包农户同意，不得强制租赁农户的承包地再进行发包。
第十七条 土地承包经营权流转当事人应当依照合同的约定享受权利、履行义务，不得擅自变更或者解除合同。
第十八条 有下列情形之一的土地承包经营权流转无效：
（一）违反法律、行政法规的强制性规定的；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的；
（三）依法应当经发包方同意而未经其同意擅自流转的；
（四）强迫承包方进行流转的；
（五）改变土地农业用途的。
流转一方当事人采取欺诈、胁迫等手段，使对方在违背真实意愿的情况下订立的流转合同，受损害方有权依法请求人民法院或者农村土地承包仲裁机构变更或者撤销。
第十九条 因土地承包经营权流转发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以向村民委员会、乡（镇）人民政府或者农村经营管理机构申请调解解决。
当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
第二十条 发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任：
（一）强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转的；
（二）假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转的；
（三）以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包的；
（四）将承包地收回抵顶欠款的；
（五）其他侵害土地承包经营权的行为。
第二十一条 任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还。
第二十二条 县级以上地方人民政府农村土地承包经营权流转监督管理部门、林业行政主管部门应当加强对本行政区域内土地承包经营权流转法律、法规的执行情况进行监督检查，认真受理农民对违反土地承包经营权流转法律、法规行为的检举和控告，及时纠正土地承包经营权流转过程中的违法行为。
第二十三条 任何组织和个人利用职权强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 市、县人民政府可以根据本办法，制定具体实施意见。
第二十五条 本办法自2004年2月1日起施行。