当前我国司法公正问题的认识与思考（上）

四川大学法学院教授、博士生导师 顾培东


编者按：


社会转型期，坚决贯彻落实好习近平总书记关于“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”等一系列重要指示精神，维护司法权威，真正实现公平正义，是人民法院肩负的重大责任和光荣使命。在全国法院学习贯彻十二届全国人大一次会议精神电视电话会议上，最高人民法院院长周强指出，要从破解影响司法公正、损害司法公信的难题入手，从人民群众的意见和建议入手，有针对性地加强和改进工作，实现法院工作的新发展。为此，本版自今日起特辟专栏——“公正司法论坛”，邀请知名专家学者结合当前人民法院工作面临的形势，对司法公正的内涵、要求、意义、影响因素、实现路径等问题，展开全方位的剖析、阐述和论证，促进新起点上人民法院事业的新发展。


以习近平为总书记的新一届中央领导把依法治国提到了前所未有的高度，进一步表明了我国坚定不移走法治化道路的信心与决心。作为实施依法治国方略的重要举措，加强公正司法、提升司法公信力也相应成为当下我国法治建设乃至民主政治建设的重要实践主题，从而也成为各级人民法院所面临的重大现实任务。“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，这一质朴而寓意深刻的语言，明确表达了决策层对于司法公正的更高要求与更大期待，也为各级人民法院加强公正司法，提高司法公信力提出了直接而具体的目标。本文拟结合我国法院工作实际，就当前司法公正问题表达几点认识与思考，以期引起更广泛的讨论。


一、以忧患意识和责任意识充分认识加强公正司法的急迫性和重要性


司法就其本质而言，与公正具有密不可分的联系。公正不仅是任何社会中司法所必然擎起的旗帜，而且也是司法这一社会现象或社会实践赖以存在的基本品性，以至于在英语世界中，“司法”与“公正”只是同一词汇（Justice）的两种不同表达。毫无疑问，在我国社会主义条件下，公正不仅应成为司法活动所追求的主要价值目标，而且应成为司法制度与司法实践的重要特质。然而，当下对加强公正司法的强调，既是基于对我国司法审判实际状况的自觉审视和省察，同时也是本着高度的历史责任感，对我国司法在新的历史时期中的发展作出正确定向，因而具有很强的现实性和时代性。


总体上看，我国司法制度恢复三十多年来，各级法院为追求和实现司法公正付出了积极的努力，尽管在不同时期出现过这样或那样的问题，但应当肯定地说，公正仍然是我国司法的主要基调；大多数情况下，人民群众是能够从个案司法活动中切实地感受到司法公正的。然而，无法回避的是，基于本文后面将论及的诸多原因，几十年来，司法活动中有违正义、有失公平、有悖平等的现象仍然时有发生，局部地区或某些时期甚至还具有一定的普遍性。集中体现于这样几方面：一是司法未能摆脱权力、利益以及其他社会势力的影响，在很多个案审判活动的背后，直接或间接地蕴含着各种社会势力争夺司法资源、谋求利己裁判的博弈。其结果，一方面使司法往往偏向于对强势群体及其成员的保护，从而使本已失衡的社会利益分配格局得以固化，甚而放大，强化了人民群众对司法不公的感受；另一方面，又常常使司法审判在这种博弈的影响下偏离法律的轨道，不断出现一些明显悖离法律、罔顾事实的裁判。二是司法活动的质量和水平不高，一些审判行为或裁判结果，既与法律规定或案件事实不符，也有悖于基本的道德情理，有悖于人民群众的普遍性情感，甚至有违基本的社会经验和生活常识，最终悖离于社会公众对公正的感受与认知。三是不少案件久拖不决，延滞于法院司法程序中多年甚至十多年，当事人的合法权益迟迟得不到保护，而违法、违约行为长期得不到惩罚或矫正。一些法院及少数审判人员为片面追求调撤率，以拖延裁判的方式迫使权利人放弃某些权益而屈从调解或放弃诉讼，其实质是通过加大解决纠纷的成本来调整当事人之间的利益冲突格局，不仅损伤了法律的规则意义，也损害了一部分当事人对司法公正的信心。四是司法腐败现象仍然较为突出，少数司法人员收受甚至索要当事人及相关人员财物的情况时有发生；有些司法人员对当事人粗暴傲慢，作风轻浮草率，格调低下，缺少司法人员所应有的尊严和素质，给当事人留下不良甚至恶劣的印象。在此情况下，无论裁判结果如何，都难以使当事人建立起对法官乃至法院起码的信任。五是司法与社会存在一定程度的疏离，社会公众便利地“接近司法”的问题仍然没有得到很好解决。应该说，近些年各级法院在便民利民方面付出了很大的努力，以“诉讼服务中心”创设为代表的便民利民措施正逐步显示出积极效应，但诉讼难、诉讼成本高依然是人民群众的普遍性感受。一方面，一些法院及少数审判人员在审判活动中缺少对当事人应有的关切和必要的指导与帮助，某些便民利民措施也往往流于形式；另一方面，诉讼程序专业化、技术化发展的进程在一定程度上脱离了社会公众参与诉讼的实际能力。诉讼程序的刚性要求及司法解释的大量出台，使得不具有专业知识积累的当事人事实上已难以自如地参与到普通程序的诉讼之中。而在诉讼成为部分群众所不堪或不能之事的情况下，很难有理由对司法的公正性作出充分的肯定。


前述这些问题表明，司法不公现象的存在，司法公信力受到质疑，已构成我国司法现状中最突出、最主要的弊病，同时也成为人民群众抱怨和诟病较多的社会现象和社会问题。为此，司法机构以及社会各方面都应以强烈的忧患意识和责任意识，不仅要从保证我国司法的健康运行与发展出发，而且要从维护宪法和法律实施的权威，维护执政党的形象与地位，保障和促进全社会公平正义实现的高度，看待和认识加强公正司法、提高司法公信力的急迫性和重要性。


二、影响我国司法公正的主要原因分析


近些年，影响我国司法公正的原因也受到了社会各方面的关注。但我们注意到，对于这种原因的一些讨论，往往失之简单化和片面化。在学术理论界，不少学者把我国司法不公现象的原因归结于一点，即“司法不独立”，并且直接或间接地认为，只要实行司法独立（并且是法官独立），司法的一切问题都会迎刃而解；而在社会公众中，人们则更多地把司法不公与司法腐败相联系，认为司法腐败是造成司法不公的根本或主要原因。笔者认为，影响我国司法公正的因素是多方面的、综合的，既有司法自身的原因，也有立法、地方政治生态、社会环境等方面原因，并且还与中国社会发展的阶段性特征相联系。


从司法自身看。首先，必须看到，我国司法制度恢复仅三十多年，在此过程中，法院的建设和发展必然包含着很大的探索性，而这种探索性决定了法院工作必然会出现一些偏差，既可能存在为推进法院现代化、正规化建设的进程而忽略司法与社会环境和社会条件的融合问题，从而出现司法与社会在一定程度上的脱节，也可能存在为回应甚而曲就各种复杂的社会诉求而忽略司法对法律规则的倡扬与坚守问题，从而降低了司法的权威性。这些偏差其实是造成司法不公的深层次因素。其次，法院内部审判运行紊乱，科学合理的法院内部审判运行机制尚未真正形成。法院内部“案件裁决谁说了算”这样一个最基本的问题至今未能得到很好解决。多数法院的实际情况是：院、庭长想管的事，院、庭长说了算；院、庭长不想管的事，合议庭或承办法官说了算。人民法院集体行使审判权与审判行为个别化的矛盾已成为各级法院审判运行的根本性制约。这种状况既影响了人民法院集体智慧的发挥，影响了审判资源的合理配置，更为不良司法行为留下了很大的空间。再次，司法人员的整体素质尚不够理想，思想作风、业务能力、责任意识以及社会经验都有较大差距。同时，由于多数法院存在着案多人少的问题，大部分审判人员长期处于超负荷工作状态，审判工作既苦且难。而在另一方面，对司法人员的激励资源则严重不足，激励手段十分匮乏。在激励手段不足的情况下，各级法院不得不推出多种约束性措施，但受制于多种实际条件，很多约束措施又往往因约束疲劳而相对软化。此外，由于中国特色的司法文化尚未真正形成，司法人员的职业理念不够明确，缺少必要的职业自信与自尊。一些外部势力的干预和影响、多变的司法政策以及内部审判运行秩序的紊乱等因素，更进一步冲击或动摇了司法人员秉公司法的信念与信心。


从立法环节看。一方面，“宜粗不宜细”的立法取向固然增加了司法的灵活度，但同时也多少影响着司法的严肃性，加之我国立法解释大大滞后，规范资源的缺乏已成为司法活动中常见的现实难题，这就使公正司法失却应有的基准和依据。另一方面，有些立法规定脱离社会实际情况，缺少应有的合理性。总体上看，民事立法规定中所确定的违法、违约成本过低，而某些刑事处罚条款又显得过于严苛。这些立法规定既与社会公众的基本公平正义观相左，也难以在司法中严格施行。由于立法的社会后果往往都是由司法来具体承受的，因此，立法上的这种疏失与偏误进而又转化成司法上某种程度的不公。


从地方政治生态看。在我国现行体制下，法院不仅是地方实现社会发展和社会治理所不可或缺的力量，同时法院在人、财、物等方面也与地方具有明确的依存关系。在此生态中，地方党政部门往往基于经济发展或维护地方秩序的考虑，对一些个案的处理提出自己的主张和要求，由此可能导致法院对相关案件处理的失当。在一些涉及地方政府实际利益的行政诉讼中，无论行政行为是否合法或恰当，政府往往都把自己置于刚性胜诉的地位，由此形成人民群众对政府和司法的双重失望。然而，更为突出的问题是，一些地方党政领导或者基于主观任性，或者受某种利益驱使，利用自己的权力位势，随意向地方法院批转案件材料，直接或间接地表达自己对案件处理的意见与要求。以利益驱动政治权力，又以政治权力影响司法行为，这是当前我国司法乃至政治领域中最为突出的弊病之一，也是为人民群众所深恶痛绝的政治腐败和司法不公现象。


从社会环境看。一方面，我国是高度重视人脉关系的国度，由亲属、朋友、同乡、同学、战友、上下级等为纽带的人脉关系在包括司法活动在内的一切社会生活中都不同程度地产生影响和作用，这就容易使司法公正的天平发生倾斜；另一方面，我国社会并未经历过长期的规则主义的历练和熏染，中国法治进程客观上超越了西方国家在中世纪以及19世纪中后期规范实证主义主宰的过程。总体上说，从普通社会公众到权力者，规则意识都比较淡漠。“一切皆有可能”成为很多人的生活信条，即便是法律的明确规定，通常也认为可以突破和超越。前述这两个方面在社会腐败风气的进一步作用下，使得法院的司法活动始终处于各种不当利诱和压力的包围之中。并且，随着司法在全社会资源配置、利益界分中的影响和决定作用的不断加大，这些利诱和压力也愈趋增大，由此进一步加大了公正司法的难度。


最后，再从我国所处的社会发展阶段看。我国社会发展的阶段特征与司法不公现象的联系，集中体现于两点：其一，与社会快速发展以及社会转型直接相关，无论是导源利益格局调整，还是社会成员利益意识的增强，抑或人们对新型社会交往内容与方式的陌生，这些年各种社会纠纷和社会冲突大量出现并不断增加，人民法院受案量呈逐年上升状态，某些年份且有大幅度上升。及时、有效解决这些纠纷，事实上已超出了人民法院自身的承受能力。在此情况下，案件处理粗糙，部分案件审理时间过长，甚至审判人员厌烦倦怠，客观上难以避免。其二，也是更重要的是，在法院处理的案件中，相当一部分是由于转型过程中社会发展失衡、社会建设滞后、社会管理失误所造成的，并且这些案件往往都潜含着阶层间、群体间基础性的社会对抗。从司法角度技术化地处理这些案件，很难达致较好的效果。一方面，法院的处理结果常常无法满足当事人各方甚至一方的合理诉求。很多具有一定合理性的诉求的满足，需要辅之以其他社会条件，而法院事实上无法提供这些条件。另一方面，法院迫于某些社会压力，有时不得不作出有违法律原则的处理决定（在某些涉诉上访案件的处理中，这种情况尤为突出）。这也意味着法院对这些纠纷的处置，既难以得到当事人甚至相关群体对于“司法公正”的肯定性评价，同时也确实有相当一部分案件的处理结果并不符合公正的基本要求。


总之，司法不公是一个社会性问题，司法不公现象的原因也具有广泛的社会性和很强的综合性。简单地把司法不公归因于“司法不独立”或“法官不独立”，抑或归结于“司法腐败”，势必不能全面把握司法不公现象的实质，也难以找准消除司法不公的正确路径和有效方式。
农业部


农业部关于印发《农业生产安全事故报告办法》的通知

各省、自治区、直辖市农业（农牧）、农机化、畜牧、兽医、农垦、乡镇企业、渔业厅（局、委、办），新疆生产建设兵团农业局；黑龙江省、广东省农垦总局，部机关各司局、直属各单位：

为进一步规范农业生产安全事故报告工作,及时准确掌握农业生产安全事故发生和应急处置情况，切实加强对农业安全生产工作的指导，我部组织对《农业安全生产事故报告办法》（农人发[2007]7号）进行了修订。现印发给你们，请遵照执行。


二〇〇九年十二月 三 日





农业生产安全事故报告办法



第一章 总 则

第一条 为进一步规范农业生产安全事故报告工作,及时准确掌握农业生产安全事故发生和应急处置情况，切实加强对农业安全生产工作的指导，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号），结合农业安全生产工作实际，制定本办法。

第二条 农机化、渔业、种植业、畜牧业、兽医、农垦等系统从业人员，在工作时间、生产区域以及在其他生产环境下，由于生产设备、设施、劳动条件、人为或其他非不可抗拒原因造成的人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故报告，适用本办法。



第二章 职责分工

第三条 农业部安全生产委员会（以下简称“部安委会”）负责指导农业系统生产安全事故报告工作。

第四条 农业部安全生产委员会办公室（以下简称“部安办”，设在办公厅，日常工作由农业部值班室承担）承担统筹协调农业系统生产安全事故报告职责，并负责向部安委会报告。农业部办公厅承担部系统安全保卫事故报告职责，部内各业务主管司局分别承担本行业领域内生产安全事故报告职责。部系统各单位承担本单位生产安全事故报告职责。

第五条 地方各级人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内农业生产安全事故报告工作。



第三章 事故分类

第六条 农业生产安全事故(以下简称事故)主要包括：农业机械事故、渔业船舶水上生产安全事故、农药使用安全事故、火灾（包括草原火灾）事故、实验室安全事故及直属垦区生产安全事故等。

第七条 根据事故造成的人员伤亡或者直接经济损失情况，事故一般分为以下等级：

（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤，或者1亿元以上直接经济损失的事故；

（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；

（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万以上5000万以下直接经济损失的事故；

（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。

本条所称的“以上”包括本数，“以下”不包括本数。



第四章 报告程序

第八条 事故发生后，当事人或事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告。单位负责人接到事故报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府农业行政主管部门和安全生产监督管理部门报告。

第九条 没有所属单位的个体农业生产者，在生产作业时发生事故的，当事人或事故现场人员应当立即向当地农业行政主管部门和安全生产监督管理部门报告。情况紧急时，事故现场人员也可直接向事故发生地县级以上人民政府农业行政主管部门和安全生产监督管理部门报告。

第十条 接到事故报告的地方各级农业行政主管部门，应按规定逐级上报事故情况，每级上报的时间不得超过2小时。对于较大事故、重大事故或特别重大事故，省级农业行政主管部门应在接报2小时内将事故情况报农业部有关单位。其中，农业机械事故报农业部农机监理总站，渔业船舶水上生产安全事故报农业部渔政指挥中心，草原火灾安全事故报农业部草原监理中心，直属垦区生产安全事故报农业部农垦局，其他有关生产安全事故报部内业务主管司局。

第十一条 非工作时间，发生农业生产安全较大事故、重大事故或者特别重大事故，也应按规定时间要求和程序逐级上报；如遇特殊和紧急情况时，可将事故报部安办。部安办接到事故报告后，应在30分钟内通知部内业务主管司局。

第十二条 农业部有关单位接到较大事故、重大事故或者特别重大事故报告后，应立即将事故情况报部内业务主管司局和部安办。

第十三条 农业部业务主管司局接到部属有关单位关于重大事故和特别重大事故报告后，要立即与省级农业行政主管部门进行核实，将核实后的事故情况及时向主管部领导报告，并通过《农业部值班信息》向国务院报告，同时将有关事故情况抄报国家安全生产监督管理总局。

第十四条 农业部机关和在京直属单位发生生产安全事故，各有关单位应在2小时内将事故情况报告部办公厅。京外直属单位发生生产安全事故，应按有关规定及时将事故情况报当地安全生产监督管理部门，同时抄报归口管理司局和部安办。

第十五条 部安办接到较大事故、重大事故、特别重大事故报告后，应及时报告部主管安全生产工作的部领导；需要进一步核实有关情况的，要及时协调业务主管司局尽快予以核实；已核实的事故情况，应督促业务主管司局和有关单位按照规定程序、时限和有关格式要求及时上报。

第十六条 事故报告应当包括下列内容：

（一）事故发生单位基本情况；

（二）事故发生时间、地点以及事故现场情况；

（三）事故简要经过；

（四）事故已经造成或者可能造成的伤亡人数（包括下落不明的人数）和初步估计的直接经济损失；

（五）已经采取的措施；

（六）其他应当报告的情况。

第十七条 事故报告后出现的新情况，应当及时补报。自事故发生之日起30日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报。农业机械事故、火灾（包括草原火灾）事故自发生之日起7日内，事故造成伤亡人数发生变化的，应当及时补报。

第十八条 事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报。因特殊原因超过时限报告的，应作出明确说明。

第十九条 事故发生后，事故发生单位和上级主管部门应立即启动相应的应急预案，采取有效措施，积极组织抢救，防止事故扩大，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。



第五章 事故统计

第二十条 农业部农机监理总站、农业部渔政指挥中心、农业部草原监理中心分别负责农业机械、渔业船舶、草原火灾等领域的事故统计工作。农业其他方面的生产安全事故统计工作由部内业务主管司局负责。

第二十一条 事故统计应坚持实事求是的原则，按照国家有关规定，真实、科学、合理地进行分类统计。

第二十二条 事故统计单位要按照国家安全生产监督管理部门和农业部安全生产委员会的有关要求，定期汇总上报事故统计数据和统计报告。



第六章 附 则

第二十三条 本办法自发布之日起施行。《农业部关于印发<农业安全生产事故报告办法>的通知》（农人发[2007]7号）同时废止。

第二十四条 本办法由农业部安全生产委员会办公室负责解释。