新民诉法带来的重大影响及司法应对

　　　　　　　　　　　　◇ 四川省高级人民法院副院长 李世成



新修改的民诉法即将于2013年1月1日起实施。从总体上看，此次修法集中体现了近年来民事审判方式和民事诉讼制度改革的成果，对进一步完善社会主义法律体系，进一步加强和改进民事审判和执行工作，进一步保障人民群众的合法权益意义重大。新民诉法的实施迫在眉睫，作为司法机关，我们应该尊重立法的选择，把握立法的精神，预先研判民诉法修改带来的重大影响，充分做好贯彻实施新民诉法的各项准备。

宏观而言，民诉法的修改主要带来如下几方面重大影响：

一是新制度的增加带来新问题的增加。此次民诉法的修改新设了公益诉讼、小额诉讼、第三人撤销之诉、行为保全、担保物权的实现、执行检察监督等多项重大诉讼制度。在这些新制度中，有一些是此前已经开始进行试点工作、积累了一定经验的制度，如小额诉讼、执行监督等；有一些是人民法院没有实践经验积累、理论支撑也比较薄弱的制度，如第三人撤销之诉、行为保全等。这些制度的增设无疑为解决司法实践中的某个或某类问题具有积极作用，然而正如我国学者苏力所言，即使一个总体上说来是有用、有益的制度也不是万能的，不存在只有好处没有缺点的制度。因此，无论这些制度是好是坏，与这些新制度相伴随的，都将是新问题的逐步显现。如何转化试点工作经验，将试点工作与民诉法修改的贯彻实施相结合？如何把握新制度的适用条件？新制度的实施可能遇到什么问题？如何处理新制度与既有制度间的交叉重合？如何既尊重司法实际又实现新制度的立法意图？这些都是新制度带来的新问题。

二是程序权利的保障带来实体权利的实现难度增加。程序正义总是与通过程序而达到的实体正义联系在一起考虑的，程序权利的保障正是为了实体权利的实现。为了更好地实现实体权利，新民诉法明显加强了对程序权利的保障，如第三人撤销之诉、申请举证期限延长、执行法律监督等等。然而，“迟来的正义非正义”，我们也要认识到程序权利的保障对实现实体权利的消极影响。例如，第三人撤销之诉虽然增加了第三人的救济程序，但撤销权的行使客观上会使已经生效裁判及调解书固定的实体权利义务关系处于不稳定状态；如果第三人滥用撤销权或者诉讼当事人串通第三人提起撤销之诉以拖延执行或者逃避生效裁判所确定的义务，还可能会导致很多法律关系长期无法固定，不利于社会秩序的稳定；即便人民法院能以恶意诉讼驳回其请求，也要延缓实体权利的实现时间。又如，申请举证期限延长的规定，人民法院对当事人申请延长举证期限的审查，限于是否存在期限内提供证据“确有困难”的情形，只要当事人在举证期限内提供证据确有困难，向人民法院申请延长举证期限的，人民法院就必须适当延长举证期限，是否导致诉讼迟延、妨碍诉讼效率，不再是或者不由得人民法院将其作为决定延长举证期限时的考量因素。

三是对民事司法的更高要求带来保障条件的更高需求。完备的司法保障是法院有效履行职责的前提，是司法公正得以实现的基础。新民诉法对民事司法提出了更高要求，这将大大增加人民法院的工作量，需要更好的保障条件做基础。大量新制度的贯彻实施、裁判文书说理的强化等修改，需要民事法官进一步提高业务素质；公众可以查阅生效裁判文书，特定情形下证人可以通过视听传输技术或者视听资料等方式作证等，需要人民法院加大对网络、科技法庭等高新技术设备的投入运用；二审开庭审理为常态，需要增加相应人员编制；特定情形下人民法院先行垫付证人出庭费用及误工损失等，需要相应财力作支撑。

四是立法的弹性规定带来民事司法负荷增加。对于争论较大尚难达成共识但又必须加以规定的问题，立法通常采用较为原则的规定方式，授权司法机关不断探索后，再从立法层面予以明确完善。这是立法技巧的体现，也是谨慎立法态度的体现，但与此同时客观上也带来了司法负荷的增加。例如，新民诉法从立法上确定了举证时限和证据失权制度，但立法并没有明确举证时限和证据失权的具体法律效果，而是授权人民法院根据当事人的主张和案件审理情况确定应当提供的证据和期限，根据不同情形确定是否采纳失权证据。又如，新民诉法虽然确立了公益诉讼制度，但由于公益诉讼的实践不多，目前起草一套完整的公益诉讼制度的条件不成熟，立法只是明确了公益诉讼的起诉条件，对于受理标准、诉讼费用、审查与裁判范围、裁判效力和执行等一系列问题并没作出规定。然而一旦公益诉讼案件起诉到法院，这一系列没有立法规定的问题司法机关必须给一个说法，上述种种，无疑要增加民事法官适用法律的难度和承担的风险。

综合上述，新民诉法在带来积极进步的同时，也给司法机关带来困难和挑战，而民众、社会对其理解也需要较长的过程，有的可能会形成对司法公正新的质疑，若处理不好，涉诉信访增加将成为可能。因此，人民法院应积极应对民诉法修改带来的重大影响。结合现实情况，笔者以为应从以下几方面着手：

一是理性对待民诉法的新修改。此次民诉法修改是继2007年民诉法部分修改后的第一次全面修改，修改条文多达100多处，修改内容涉及立案、审判、审监、执行等多个部门和数量众多的审判、执行人员，且施行准备时间较短。要正确认识民诉法修改的总体状况及意义，深刻理解、精准把握各项修改内容特别是新设制度及其背后蕴含的法理；要以积极开放的心态面对民诉法的修改，对立法规定明确且具备实施条件的修改内容依法贯彻，对立法规定较为原则的修改内容努力探求立法原意并不断总结司法经验，对现阶段适用有困难的修改内容克服畏难情绪积极创造适用条件；要以稳妥慎重的态度推进新民诉法的贯彻实施，绝不能盲目求新，对于修改内容把握不准的，多向上级法院请示，对于新制度及重大修改内容多试点，通过先行先试，发现新情况、新问题，总结完善，由上而下逐步推开。

二是事先沟通协调完善工作衔接机制。新民诉法中较多内容直接或间接涉及其他有关部门的工作职责，对这部分内容要事先加强与相关部门的沟通协调，在坚持法律底线的基础上，达到完善工作衔接机制的目的，确保新民诉法依法顺利实施。修改后的民诉法将检察监督的范围扩展到执行监督，将检察建议增加为检察监督的方式，将调查收集证据作为检察监督的手段，这些修改是落实中央加强和规范检察监督工作任务的需要。这些制度的落实，需要加强与检察机关的沟通协调，树立监督的相互性意识，并建立健全机制；明确各自权限、细化监督程序、界明监督范围。修改后的民诉法增加了人民法院在特定情形下先行垫付证人出庭费用及误工损失的内容，对此，需要与当地财政部门沟通，就垫付金额争取财政支持。修改后的民诉法明确规定了标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资的百分之三十以下的案件适用小额诉讼程序，对此，需要加强与有关统计部门的沟通协调，确保适用标准的科学统一，确保上年度就业人员年平均工资尽早公布，使小额诉讼的适用有据可循。

三是多管齐下营造良好司法环境。司法并非孤立于社会而存在，司法环境的优劣直接影响法律的实施效果。新民诉法修改内容多，牵涉面广，更要将营造良好的司法环境摆在重要位置。要将新民诉法的重要内容和对社会治理、对人民司法产生的深远影响如对当事人已向法院申请过的案件，当事人继续申诉或者向上一级人民法院申请再审的，法院不再受理，二审开庭审理成为常态，特定情形下人民法院先行垫付证人出庭费用及误工损失等内容，报告党委、人大，通报政府、政协，增进共识，争取支持，奠定良好的政治基础；要加强宣传，通过新闻媒体、律师、调解组织等多种主体，以喜闻乐见的形式，大力宣扬新民诉法的立法精神、条文宗旨、主要内容和重要意义，特别要做好对直接规范民众诉讼行为的新制度、新规则的普法工作，如大大缩短当事人主张再审的期限，将虚假诉讼和逃避执行纳入民诉法禁止的恶意诉讼范围，并加大处罚力度等，力争民众的理解与认同，奠定新民诉法实施的良好社会基础。
安徽省蚌埠市人民政府


蚌　埠　市　人　民　政　府　文　件

蚌政〔1999〕63号

关于印发《蚌埠市放开搞活市属国有中小型工业企业的办法(试行)》的通知

各县、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
　　现将《蚌埠市放开搞活市属国有中小型工业企业的办法（试行）》印发给你们，请结合各自实际遵照执行。

蚌埠市人民政府
一九九九年十一月十七日


蚌埠市放开搞活市属国有中小型工业企业的办法（试行）

　　为贯彻落实《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》和市委七届九次全会精神，推动国有企业的体制改革、机制转换、结构调整和技术进步，放开搞活国有中小型企业，坚持“三个有利于”标准，根据“有进有退、有所为有所不为”的原则，从战略上调整我市国有经济布局和改组国有企业，推进国有资产流动和重组，积极探索公有制的多种实现形式，使那些属竞争性行业的企业退出国有序列，以达到提高国有经济的运行质量、效益和控制力，整体搞好国有经济的目的。现结合全市工业企业的实际情况，制定如下放开搞活市属国有中小型工业企业的试行办法。
　　一、企业组织形式和经营方式
　　（一）实行企业的公司制改革。坚持国有企业改革的正确方向，对属于竞争性行业的企业搞好结构调整和资产重组，通过扩大招商引资、企业相互参股、收购兼并、吸引外资企业、私营企业、集体企业、企业内部职工、境内外自然人参股、债权转股权和鼓励经营者持大股等办法，按照确保出资人到位和股权多元化的要求，进行规范的公司制改革，将未改制的国有独资企业改革成为国有控股或参股的有限责任公司；对已改为有限责任公司的国有独资公司进行股权多元化改造，并在实现投资主体多元化的基础上，完善法人治理结构，转换经营机制，确立内部科学的管理制度，逐步建立起“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。
　　（二）实行分立重建新企业。结合企业资产负债结构的调整，对部分产品有市场、销售有利润，但因债务负担重而经营亏损的企业实行分立重组。重建新企业须与主要债权银行商定，按“债务跟着资产走”的原则，将有效资产和相应负债分离出来。新建企业按有效资产的实际比例
分担离退休人员费用和社会保险欠费及老企业银行贷款的清偿责任，合理确定银行债务与有效资产比例，并重新办理相应抵押。新企业要按股份制、股份合作制组建。新建企业税后利润按国家规定进行分配，三年内所得税先征后返还，返还款及国有股分红所得要用于归还分担的老企业
社会保险欠费和银行贷款本息。
　　（三）实行企业出售。结合所有制结构的调整完善，选择一批属一般竞争性行业的企业，特别是经济效益好的企业，通过市产权交易中心公开招标拍卖。企业的资产负债情况及固定资产、土地使用权，要分别经有资格的中介机构进行审计、评估，并经有关部门确认，按其资产( 含
依法取得的土地使用权) 评估值与相关费用之和确定拍卖底价。为降低收购成本，收购方也可采取租赁办法取得土地使用权。招标拍卖要严格按法定程序规范运作。企业和个人均可投标购买，原则上一次付清收购款。如一次付款有困难,可分期付款，但第一次要付收购款总额的30 ％，
一年内付70％,二年内付清。凡一次性付款者可优惠10％。
　　拍卖所得转财政专户，其中，处置国拨土地使用权所得用于职工安置，其他资产拍卖所得按有关规定，用于职工工资、医疗费、社会保险费欠款和欠税及其他债务的偿还。
　　经享有三分之二债权额的债权人同意，可以承债方式按净资产数额出售，并办理好债权、债务移转手续和相应的财产担保手续；国拨土地使用权的处置，要依法办理相关的处置手续；经与银行、非银行金融机构及其他债权人商定，相应的债权也可转为股权。为鼓励收购方接收安置
职工，可按一定标准抵扣出让金。
　　（四）实行企业整体转让。经有资格的中介机构审计评估，并经有关部门确认，资产( 含依法取得的土地使用权)总额与负债总额大体相等，即资产负债率100％左右的企业，经主要债权银行同意，可以通过招标方式将资产与负债一起整体转让给有实力、有能力、资信良好的国有、外资、私营企业或原企业经营者、工程技术人员。
　　（五）实施企业破产。结合产业结构的优化升级，对无力参与市场竞争的企业实施破产，实行“关门走人”，使其有效资产和其他生产要素向优势企业转移集中。列入国家重点行业的重点脱困企业，符合破产法定条件，且能在破产后寻求优势企业购并重组或有条件自救重组的，可在商主要债权银行同意后,向国家申报《计划》,并在《计划》批准后，依法进入破产程序，按国务院国发〔1997〕10号文件规定，首先用破产财产安置职工。其他企业如符合破产的法定条件，同时有以划拨方式取得的土地使用权和优势企业愿意购并重组的,经与主要债权银行协商同意,可依法申请破产,或由主要债权银行提出破产,并依据《破产法》和土地管理法规，在公告破产后，由政府收回原划拨给企业的土地使用权，用土地使用权的出让收入安置职工。
　　（六）实行租赁经营。对不具备改制、分立重建、出售、整体转让条件而又一时难以破产的企业，可通过招标竞标方式，公开、公平、公正地选择承租者，并由企业与其签订租赁合同，对部分或全部资产实行租赁经营。租赁合同要明确租赁期限，租用资产数额(如设备台套、厂区、厂房面积、折价金额等)，租赁费数额(应高于出租资产的应提折旧)及收取办法，职工的分流安置办法， 社会保险费上缴及偿还欠费办法，企业流动资产、水电、电话等公用设施使用及核算办法，双方的权利、义务，违约责任等条款。
　　（七）实行“民有民营”。部分产品有市场、债务负担重、生产经营困难的国有独资企业，其法定代表人和职工可自愿入股组建新的股份制或股份合作制企业。新企业接受原企业出资人委托，经主要债权银行同意，通过协议对原企业实行托管经营。在托管经营期间，原企业所有制
性质、隶属关系、资产负债及债权债务关系、职工身份、财税解缴方式不变。原企业债务由委托经营利润或清收债权、转让资产等收益逐步偿还。新老企业均实行独立核算，自负盈亏，并分别以其实有股本(资本)承担有限的民事责任。老企业的经营目标、职责及考核兑现标准通过协议确
定。职工择优上岗(可以是新企业的持股人， 也可以不是新企业的持股人)， 下岗职工进老企业再就业服务中心，其基本生活费按国有企业办法筹集。
　　二、经营者的激励办法
　　（八）设置职位配股。国有独资企业和国有控股企业在按实际情况实行目标责任制、设定风险抵押的前提下实行职位配股,其配股额度为国有独资企业净资产总额的15%左右，或国有控股企业国家股权的15％左右，企业法定代表人可享受职务配股额度的50％，其余部分根据职务、贡献、技术与管理素质等，配股给企业的管理、技术和业务骨干。职位配股的所有权属于国家，配股持有者仅享有收益权，并承担相应风险。收益的多少由出资人考核认定。配股持有者如因职务变动，其配股额度由出资人收回，改为继任者持有；其配股收益如已转为在企业股份，仍由其享有股权。对管理、技术和业务骨干也可不实行职位配股，相应收益由企业用于管理、技术和业务骨干的奖励。
　　（九）实行利润分成。国有独资企业和国有控股企业法定代表人的业绩经出资人考核认定，按企业纳税及国家规定提留后利润额的30%实行奖励。
　　（十）实行扭亏目标责任制。凡生产经营困难、连年亏损的国有独资企业和国有控股企业，可实行扭亏目标责任制。责任目标依据前三年实际经营亏损额的平均值、全市扭亏要求和企业实际情况由出资人确定，责任目标完成情况经出资人考核认定，对完成减亏或扭亏目标的，视其完成情况由出资人对企业法定代表人进行一次性奖励。实现扭亏为盈的，再按盈利企业规定实行奖励。
　　（十一）企业法定代表人年收入的兑现。国有独资企业和国有控股企业法定代表人年收入在12万元以内以现金兑现，超出部分作为对企业的投股，并享有股权。如完不成考核目标，则按同比例抵扣其职务配股和对企业的投股。没有股份的，则抵扣其风险抵押金。
　　（十二）承租者的激励。实行租赁经营的企业，只要承租者按合同要求，切实履行职责和义务，按时足额交纳租金，确保国有资产完整，其税后利润在按国家规定提留后，全部归承租者所有。
　　（十三）激励企业法定代表人的组织措施。积极推行改革，通过联合、合资、改制、转让、破产、重组等形式，将企业搞活的法定代表人，如在这次改制中被控股方通过董事会解聘或由兼并、购并方解聘，其工作另行研究。
　　三、企业的扶持政策
　　（十四）返还困难企业上交税费。停产一年以上的国有独资或国有控股的特困企业，在规范改制或改变经营方式后生产经营情况好转，其应交增值税地方留成部分和地方收取的其他各项税费，经市政府批准，可在1－3年内实行先交后返还，转为国家资本金或国家股权。
　　（十五）职工的分流安置。实行分立重建、出售、整体转让和租赁经营的企业,所需职工从原企业中择优选聘,被聘职工应与原企业解除劳动合同，与新企业依法签订劳动合同，建立新的劳动关系，新企业应依法为其缴纳各项社会保险费用；未被分立重建、租赁企业录用的职工，应与原企业签订协议，进入企业再就业服务中心，按规定享受下岗职工基本生活待遇，最长期限不超过3年， 企业基本生活保障资金按“三三制”原则筹集，企业自筹部分确有困难的，经有关部门批准，在一定时间内由市财政兜底；企业出售或整体转让后未被收购(受让)方录用以及个人不愿留用的职工，由原企业作为善后工作用出售或变现资产收入，发放一次性安置费后自谋职业; 对劳动合同期满或依法与原企业解除劳动合同的职工, 可到市劳动就业局依法办理失业登记,享受失业保险待遇,并进入劳动力市场自主择业。
　　（十六）离退休人员管理和养老金的发放。分立重建后的新老企业、整体转让的受让方和租赁经营企业的出租方应分别负责对离退休人员进行管理和服务；出售企业和破产企业应从出售收入或资产变现中划拨一部分交新组建企业，专门用于离退休人员的管理和服务，出售企业也可
根据收购方对离退休人员所负的责任，按一定标准抵扣出让金；整体转让企业的受让方对原企业离退休人员的管理和服务费用，从市职工养老保险基金或出售企业收入的财政专户中拨付。离退休人员的管理服务工作将随条件成熟情况逐步向社区移交。企业在按时足额缴纳养老保险费的前提下，其离退休人员养老金实行社会化发放。
　　四、约束机制
　　（十七）企业须按时足额缴纳社会保险费并积极偿还欠费。企业必须按规定参加养老、失业、医疗等社会保险，并按时足额缴纳社会保险费。企业所欠社会保险费要积极偿还。出售企业的收入必须首先补齐职工个人养老保险金，不足的差额欠费由收购方申请，经批准可以缓缴。整体转让企业的欠费由受让方负责偿还。租赁经营企业的欠费由出租方用租金收入偿还。
　　（十八）企业须优先招聘下岗职工。企业扩大经营规模需增加定员时，除少数技术和管理骨干外，须在全市范围内优先从下岗职工中选聘。
　　（十九）企业须处理好债权债务关系。企业不论采用何种财产组织形式和经营方式，都要在认真核实情况的基础上，会同银行妥善处理好资产负债和债权债务关系，不得以任何形式逃废银行债务。
　　（二十）企业土地使用权的处置。企业在放开搞活中涉及国拨土地使用权处置时，要按国有土地管理法规规定的方式和程序运作，办理报批手续，进行权属与价值的评估确认及新用途的规划确定，并主要以招标拍卖方式处置。
转让土地使用权须补交土地出让金、变更登记、换领土地证。缴纳土地出让金如有困难，经市人民政府批准，可实行“减、缓、免”，也可实行大部分返还，用于企业的技术创新、职工安置和离退休人员养老保险。
　　（二十一）必须对企业法定代表人实行监督。企业法定代表人须努力提高自身素质，适应社会主义市场经济的发展要求，出资人及有关部门要对企业法定代表人加强监督。同时，要建立、健全企业内部的监督机制。
　　五、工作机构和工作方法
　　（二十二）组织领导。此项工作由各级政府和企业主管部门具体组织实施，市政府成立放开搞活市属国有中小企业办公室，在市经济和改革工作协调小组领导下，统一进行组织、指导、协调和督查。办公室从各经济综合部门企业主管部门和金融机构抽调事业心强、熟悉业务、年富力强的同志，组成若干个精干、高效的工作指导组，抓点带面，并按时间要求完成任务。企业实行股份制改造、分立重建、出售、整体出让、租赁经营、民有民营及对法定代表人的奖励、风险抵押等具体实施办法由办公室制定，经市协调小组批准后执行。
　　（二十三）运作程序。企业进行改制、分立重建、出售、整体转让、破产，必须进行资产评估、产权界定并经市国资管理部门确认。改制和搞活方案及其后的规范运作制度经职工代表大会、主管部门和市国资委授权的出资人及银行同意后，由企业提出申请，经市国资委或国资委授
权部门批准后实施。
　　（二十四）工作要求。放开搞活市属国有中小企业工作政策性强、涉及面广。各级政府、各有关部门、各企业单位要认真学习中央十五届四中全会决定和省委、市委有关全会精神，发动广大干部职工进一步解放思想，更新观念，大胆探索，积极参与。要在统一认识的基础上，切实加强部门之间的通力协作。要采取上下结合的办法，选择试点，制定《预案》，精心论证，稳妥实施。要注意总结经验，推动面上工作。第一批试点企业(名单近期下发)的工作今年年底前完成，剩余的明年上半年完成，市属国有中小型非工业企业明年年底前完成。
　　六、其他
　　（二十五）现已实行国有资产授权经营的丰原生化、八一化工、华光玻璃、灯芯绒、物资、圣泉等六户集团公司的改革和发展问题另行研究。这六户集团公司和蚌埠卷烟厂法定代表人的奖励仍按市委蚌发〔1998〕105 号文件执行。
　　（二十六）市属国有中小型非工业企业及县(区)属国有中小型企业可参照执行。