谈国企改制中的法律纠纷和对策

郭 瑞 曹 柯

我国的国企改革从最初“扩权让利”，到后来“两权分离”，再到“制度创新”，经历了一个层层推进的过程，并逐步建立起了适应中国特色市场经济体制的现代企业制度。在对国有企业实施战略性改组的过程中，通过企业改制，使大量国有企业丢掉了陈旧落后的经营管理体制，重新组建了责、权、利有效结合的新的法人实体，极大的推动了我国经济的高速发展。这十几年的改革，也使我们意识到，市场经济建设必然离不开法制的健全，作为市场主体的国有企业，在改制过程中必须接受法律的约束，否则就会使整个市场处于混乱状态，最终贻害于包括国有企业自身在内的每一个市场主体。在全国各地对国企改制进行摸索的过程中，就曾出现了许多不规范，甚至直接违反国家政策、法律的行为，不仅导致了国有资产的流失，也极大的侵害了债权人的合法权益，有的还引发了社会不稳定因素，一度减缓了整个经济改革的步伐。目前，不少与国企改制相关的纠纷已经起诉到法院，构成了司法审判中一类独立的案件类型。针对这些具体出现在审判实务中的国企改制纠纷案件，我们作了大致的归类，主要分为两种类型：
第一类是因为改制效力产生的纠纷。这类纠纷一般是由国有企业的主管部门起诉，要求法院确认改制无效，或撤销改制合同，目的是要恢复到改制前的状态。这类案件数量不多，但牵涉到国企职工的利益，存在不稳定因素，因而备受社会关注。
第二类是在改制后因对外债务的承担而产生的纠纷。这类诉讼案件量相对较大，往往是在解决借款或买卖等其他纠纷案件时，一并牵连出来。这类案件的具体表现形式多种多样，又有很多是借改制故意逃废债务，法律漏洞较多，造成了审判实践中的诸多难题。
国企改制纠纷案件虽然在绝对数量上与其他民事纠纷案件相比不算多，但由于每一件改制案件都与一家国有企业的命运生死攸关，牵连到众多企业职工的生存问题，而且还与广大债权人的合法权益密切相连。所以，在处理国企改制纠纷案件时，不仅要强调依法维护当事人的合法权益，还要考虑到案件处理的尺度以及裁判结果对社会经济可能造成的影响。在审判实践中，我们总结了审理国企改制纠纷案件中应当注意的以下几个原则：
一、在适用法律方面，要注意把握法律法规以及司法解释的适用范围。
由于我国的国企改革是分阶段、分类别进行的不断探索，各个时期出台的政策规章都具有很强的针对性，往往是对某一种类型的企业或某种改制方式所做出的规范，如针对国有大中型企业的改制规定了企业兼并、公司化改造、债转股的方式；针对国有小型企业的改制则主要采用企业出售的方式；而针对集体企业则采用了股份合作化的方式。不同类别的企业采用了各自不同的改制方式，法律法规也相应的做出了不同规范，只有在这些法律法规或司法解释所调整范围内的改制纠纷才能利用这些规定作为裁判的依据，既不能视而不见，但更不能任意突破，扩大适用。在最近发布并且已经生效的最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》中，按照企业改制的不同方式，分公司制改造、股份合作制改造、企业分立、债转股、企业兼并和国有小型企业出售共六种类别予以了区别对待，这背后反映的就是国家根据实际情况所制订的分阶段、分步骤、分情况逐步改制的改革政策，因而对这些法律法规和司法解释绝不能相互比照和类推来适用。
二、在认定改制效力方面，要尊重当事人的意思自治，依法维护改制合同的效力。
企业改制完成后，新企业重新设立并开始进行经营活动，形成了新的收入和亏损，对外也产生了新的债权债务，如果在改制之后要否定改制的效力，将一切恢复到改制前的状态，则不仅达不到使企业脱胎换骨的目的，还会成倍增加企业的负担，造成更大的经济损失。所以，从这样的后果考虑，我们认为对国企改制的合同除非法律有明确规定，一般都不能宣告合同无效。
就我国现行法律规定来看，新《合同法》与以前的法律规定相比对合同效力采取了一种更加宽松的态度，尽力维护合同的有效性。特别是对合同的合法性认定，《合同法》的司法解释中专门规定了“在合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”这样的规定使当事人之间的意思表示真正受到了法律和社会公众的尊重，除法院依法宣告合同无效以外，任何机关和个人都不能干涉合同在当事人之间产生的约束效力。因而，对于国企改制合同来说，虽然一方是国有企业，涉及国有资产，但作为市场经济体制下的民事行为，也应当遵守《合同法》及其司法解释的要求，以自愿达成的一致意思表示来同等约束改制当事人各方。任何一方当事人，特别是原改制企业的主管部门，在没有充分依据的情况下，不得随意否认改制的效力。
一些国企改制的相对人如兼并方、购买方，不按照改制协议的要求及时注入资金，反而将企业财产进行抵押贷款，致使企业在改制以后没有能够获得“新生”，走出困境。对于这种相对方不完全履行改制协议的行为，不能以否定改制合同效力的方式来予以纠正，应根据《合同法》的规定追究相对方的违约责任，对于违约行为已经致使改制合同目的不能实现时，还可以提请法院解除合同。
实践中，也有债权人以改制没有经过相应的批准和登记手续而要求宣告改制无效的情况。对此也应该严格按照《合同法》的有关规定处理。在债权债务纠纷案件中，核心是解决债务的承担问题，不应在债务纠纷的诉讼中否认改制的效力。对于一些确需经有关职权部门批准才生效的改制合同，只要当事人补办审批手续的，都可以认定改制合同有效，并按规定确认改制后债务承担的主体。而对于工商登记手续的办理，则属于履行改制合同的外在表现形式。即使工商机关没有进行相应登记，只要实际已经完成改制，也应当按改制合同实际履行的情况来认定改制已经完成，不能仅凭缺少登记就认为改制没有履行，更不能因此认为改制无效。
三、在处理改制与保护债权人利益之间的关系时，要严格执行企业法人财产原则，坚决纠正借改制逃债的行为。
一些企业在改制时往往把主要精力放在如何盘活企业资产，解决职工安置等问题方面，对于原企业的债务如何承担重视不够，有的甚至是故意漠视债权人的合法权益，再加上对与改制相关的法律程序没有充分的理解，从而导致因债务承担问题产生的法律纠纷大量出现，占了改制纠纷的绝大部分。
企业的财产是企业对外承担民事责任的担保，也是企业在市场上从事经营活动的基本条件。企业法人应该以自己的财产独立对外承担民事责任，在经过依法清算之前，不得将企业的财产擅自收回、隐匿或转移。国企改制是对国有资产的一次优化配置，其中必然要调整原企业财产的权属关系。财产的权属发生了变化，原企业对外承担民事责任的能力也相应改变，有些企业的法人资格也会因此而消亡，如果债务的承担主体不相应改变，债权就会落空，债权人的合法权益就得不到保障。这一点就是产生纠纷的主要源头，一些企业也是利用了这一点故意不考虑原企业债务在改制后如何承担的问题，将债务留给原企业来负担，从而达到逃债的目的。
最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》中就特别强调了企业法人财产原则，并由此引申出了债权债务继承原则和债务随企业财产变动原则。凡原企业法人因改制而消灭的，原企业的债务由改制后的企业承担；若在改制的过程中原企业的资产转移到新公司的，对原企业的债务也要随资产的变动转由新公司来承担。这一原则的确立是对我国法人制度的进一步完善，其中包含了若干法人人格否认以及营业转让理论的内容，如该司法解释第24条、25条之所以要规定由买受人来承担原企业的债务，其理论基础就是源于买受人与原改制企业的财产混同；再如司法解释第35条规定控股企业因抽逃资金、逃避债务，致被控股企业无力偿还债务的，被控股企业的债务要由控股企业承担，则是对“揭开公司面纱”理论的直接运用。通过这一系列的规定，防止了借法人有限责任制度逃债的行为，弥补了我国现行法人制度的不足，也为国企改制纠纷中如何保护债权人利益的问题提供了解决方案。
在审判实践中，一些企业在工商登记上手续不规范，如兼并完成后并不注销原企业，而是直接将原企业变更为兼并方的子公司或控股公司；有的注销原企业后成立的新公司又沿用了原企业的名称，并使用原企业的财产，给债权人主张权利带来障碍；有的企业在兼并完成后，还用已经被注销的企业名称继续对外发生业务往来，与债权人达成还款协议，致使债权人催债无门。这些案件中，工商登记内容与企业改制的实际情况不符，有的甚至是利用工商登记的不规范来逃避债务。因而，从保护债权人合法利益的角度出发，在认定改制的实施状态时，应尊重企业改制的客观过程，不论兼并后是否办理了原企业的注销登记，都应当视为被兼并企业法人资格已经实质性消亡，如果兼并属于吸收式合并的，都要由兼并方以其自身的财产，包括其在子公司的股权来承担原企业对外的债务。
另外，很多企业在改制时法律意识淡漠，不通知债权人就将企业的资产和负债任意分配；还有的企业在进行股份制改造时更是只分财产，不管债务，并且对财产上原来已经设定的他项权也置之不理，通过有关登记机关擅自予以涂销，导致债权人向原企业主张债权时的权利落空，增加债权人的诉讼成本。在处理这类案件时，特别要注意对债权人利益的保护，但也要区分遗漏债务和故意逃债的情况。对于改制时遗漏债务的，要根据债权人是否在公告期内申报过债权分别由买受人或原企业资产管理人来承担原企业的债务；而对于企业借改制故意逃债，特别是以原企业优质资产成立新公司，而将债务留给原企业承担的，就要由新公司在接收财产的范围内与原企业承担连带责任。至于改制过程中擅自涂销物权登记的行为虽然属于登记机关的行政行为，但在民商事案件的审判中也可以对这种违法的登记行为不予认可，在个案审理时确认涂销登记的行为无效，认定合法的权属关系，债权人仍然应有权对原企业的财产行使他物权。
在国企改制中还出现了一种特殊类型，就是企业以内部的某个职能部门或分支机构为单位设立独立法人，并用原企业的厂房和设备出资，形成“厂中厂”。原企业将其负债资产（而非净资产）与债务剥离后投入到新成立的企业作为资本，从而大大降低了原企业法人的偿债能力。对于这种“厂中厂”的情况，我们认为，其性质实际上就是用一个企业的优质资产设立新的公司而将债务留给原企业的逃债行为，所以，如前所述应由新公司在接受财产的范围内与原企业对债务承担连带责任。
目前，我国的国企脱困已经进入了最后的攻坚阶段，“十六大”报告强调，要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新。由此可见，国企改制必将继续进行下去，而且以后的改制将进一步纳入法制的渠道。依法改制，才能逐步减少改制中的纠纷，形成一个健康的市场环境，为迈向新型工业化道路，全力建设小康社会打下坚实的基础。




（作者单位：重庆市第一中级人民法院）

　　2012年8月31日新修订的《民事诉讼法》第一百二十三条关于“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利”的规定，仅为宣示性的条文，由于无相应配套措施，还无法彻底解决群众反映强烈的“立案难”问题，达不到切实保障公民诉权的目标。诉权是一种公权，是宪法赋予当事人诉讼的基本权利，是当事人进行诉讼活动的根据。诉权的行使前提是符合法律规定者才享有诉权，任何其他人不享有诉权。《民事诉讼法》第一百一十九条对诉权的行使作出了相应的限制，即必须符合法院主管范围的规定和起诉条件，是基于司法资源和法院职能的有限性考虑和激励公民、法人积极行使权利、节约司法资源和规范诉讼等多重目标的考虑。除此之外，不得另行限制当事人诉权的行使。然而实践中，存在大量的非正式立案制度如预立案、暂缓立案、“不立不裁”等现象，形成对诉权行使上实质性的障碍，造成公民的“起诉难”。本文在对各级和各地法院不规范立案现象梳理和分析基础上，探寻其制度性成因，并提出治理对策，旨在达到全面保护公民诉权、维护社会和谐之目标。

　　一、公民诉权保护失范现象纵览

　　目前，因社会正处于重大转型期，社会矛盾多发易发，大量纠纷案件涌入法院，法院面临着前所未有的压力，为减缓案件压力，司法决策高层及各地法院出台了相应急性保护措施，诸如“预立案”、“诉前调解”等，但是，这些政策文件由于存在许多程序漏洞，导致实践中走了样，使侵害当事人诉权的现象时有发生。

　　1、“预立案”演变为“抽屉案”。最高法院在2010年6月7日颁布实施的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（以下简称《意见》）第8条规定：“进一步做好诉前调解工作。在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件，要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷，力争将矛盾纠纷化解在诉前。当事人选择非诉讼调解的，应当暂缓立案；当事人不同意选择非诉讼调解的，或者经非诉讼调解未达成协议，坚持起诉的，经审查符合相关诉讼法规定的受理条件的，应当及时立案。”该制度开启了“预立案”制度的先河。由于该条规定突破了民诉法关于在收案后应当在七日内审查决定是否受理的规定，而且对适用“预立案”前提条件“当事人选择非诉讼调解的”规定模糊性（是当事人在起诉时即表示接受诉讼调解还是在当事人经法官做工作后表示接受选择非诉讼调解），以及对“非诉讼调解”不能达成协议应当“及时”立案的“及时”规定的不确定性，导致实践中大量出现“抽屉案”。所谓“抽屉案”，也就是“窝”案、“黑”案、“私”案的意思，即对当事人起诉案件长期搁置不予以立案也不予办理，或即使不予以立案，也按照正常程序予以审理和执行，审结或执结后再予以立案，搞“体外循环”、“以结代立”，造成法院对案件一切程序都是处于一种失控的状态，包括承办法官私自制作裁判文书以及案件宣判等等。同时这些案件没有纳入网上流程管理，即便是法院有严密的立、审、执审判管理流程制度，最终也会导致这种审判管理流程制度流于形式,严重损害当事人的合法权益。

　　2、“诉前调解”演变成“不调不立”。《意见》第8条第2款同时还确立了“诉前调解”制度。这对于引导当事人选择快捷便利的非诉讼调解，节约当事人的诉讼成本、拓展法院解决纠纷的功能、实现调审分离、减轻法院审判压力具有积极的作用。但是，“诉前调解”在实践中大多数演变为“不调不立”，即调解不成的即不予以立案，造成诉前调解期限随意性及其对诉权的侵害。实践中诉讼当事人或代理律师反映特别强烈的即是：法院接收案件材料后，强制启动诉前调解的程序，调解不成，就此将案件长期搁置，既不立案也不明确答复当事人不予立案，使当事人或代理律师遭受往返奔波、反复查询之苦。

　　3、“程序审查”演变成“实体审查”。主要表现在：一是对原告的诉讼主体资格审查严格。例如，责令原告提供权利受到侵犯的初步证据，例如事故认定书等。二是对于被告主体资格也严格审查。例如，对自然人起诉，责令起诉人提供被告有效的联系方式，对法人起诉，责令起诉人提交工商登记材料等，提前审查“被告是否适格”。三是对事实和理由审查超越法定范围。例如，近期民间借贷纠纷处于高发期，一些法院为避免虚假诉讼的出现，不仅责令起诉人提供借据，还要提供付款凭证等实体证据。混淆了起诉要件与诉讼要件，将需要大量时间和专业知识的实体审查工作放在立案程序，其结果是使得大量具备起诉要件的纠纷无法进入诉讼系属，当事人的裁判请求权和诉权没有得到应有保障。

　　二、公民诉权保护失范现象的原因剖析

　　（一）我国宪法对诉权保护空白。从本质上讲，诉权是公民基本权利的保障书。我国宪法的第2章明确规定了公民的基本权利，而诉权作为公民基本权利的保障性权利也应该由宪法明文规定在公民基本权利的专章之中。然而宪法中却没有明确的规定。只在第41条规定了“申诉权”和“控告权”。有学者认为诉权包括在“申诉权”和“控告权”之内，实际上诉权的内涵要比“申诉权”和“控告权”丰富得多，后两种权利仅为诉权之部分而已。无论从保护公民合法权利的角度看，还是从依法治国的角度考虑，我国宪法没有明文规定诉权实为一大缺憾。

　　（二）我国立案制度不完善。由于民诉法只有一个条文来规定受案条件，立案审查作为诉讼活动中的一个单独程序，有其独立的存在价值，仅仅一个法条难以涵盖具体、明确阐释其全过程。1997年4月21日颁发的《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》（法发[1997]7号）（以下简称《立案规定》）虽然对立案范围、收案立登记、审查期限、立案决定和立案后材料移送作出了详细的规定，但是对统一具体的受案标准和当事人对立案审查中程序参与权利、完善当事人对立案审查程序参与的权利及立案监督程序均没有规定，导致各地法院在执行《立案规定》各行其是，具有较大的随意性，特别是立案监督程序的缺失导致即使出现依法应当立案而迟延立案或不予立案的现象，立案人员也无需承担责任。长期以来，立案法律监督存在空白，2011年最高检察院出台的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》（高检会[2011]2号）未将民事、行政案件的立案受理纳入法律监督的范围，导致法院立案受理方面存在大量不作为现象。同时《立案规定》）第十三条规定“重大疑难案件报院长审批或者经审判委员会讨论决定。”因缺少配套的操作规范，实践中立案人员基本将此条款搁置不用。

　　（三）现行法律对于“受案范围”规定不清晰。因法律、法规对受案范围界定的模糊性、范围的变化莫测以及应当依法保护的权利内容庞杂性，加之现行法律、法规对于法院受案范围的确定原则、确定的标准和确定的权限均无明确规定，又因各地法院对现行法律法规的理解和执行尺度的不一，各地法院往往从自身出发，忽视立法的规定，对受案范围随意扩大或缩小，导致一般公民难以充分地了解、掌握法律法规和法院的具体受理案件范围。另外学界对于案件受理范围的研究关注度不广泛、不深入，这方面研究成果更是寥如晨星。特别是随着改革开放的深入，新问题、新矛盾不断涌现，特别是群体性纠纷事件不断涌现，法律、法规没有明确规定该类法律关系是否用司法手段来调整，学界亦没有及时跟进并深入进行研究和探讨，使得至今没有成熟的研究成果可资借鉴，以至于只得法院自己说了算。再加上实践中机械司法的理念的盛行，必然导致应予以立案受理的案件纠纷被打入“不予受理”之列。2011年2月18日，最高法院发布了《关于修改＜民事案件案由规定＞的决定》。尽管《决定》对民事案件案由进行了较大幅度的修改，并强调不得以当事人诉请无案由为由不受理案件，但是，因案由确定存在诸如对民事案由的选择、引用不规范、部分案由之间存在矛盾、可操作性差和对新类型案件的案由把握不准等缺陷，导致实践中对于无对应的案由的纠纷，各地法院还是采取不予受理的策略。

　　（四）信访考评制度压力的影响。现行信访制度按照信访属地管理的原则，凡是涉诉信访案件最终批转到信访人所在地或原审法院处理。一般来说，多数“涉诉信访”案件是经过基层法院一审程序审理的，这样基层法院几乎承担全部自行审理案件的信访化解义务。甚至有些法院还演变成信访“属人”管理，即由原承办法官承担接访和处访的任务，法官一边办案，一边接访，成为工作常态。加之“一票否决”的信访考核制度，促使法院为极力避免“越级上访”和“进京访”，从而作出不予受理且“不立不裁”的下策，因为对于一些重大矛盾纠纷一旦予以立案处理，审理或执行环节，当事人不服上访，将对法院产生“粘滞效应”，成为法院甩不掉的“包袱”。为此，法院对于一些案件，特别是行政案件涉及的历史遗留问题，如涉及的旧城改造、城市拆迁、土地征收等民生案件，基于案件处理不利于社会稳定、易引发群体性事件的担心，而不愿意立案。很多情况下法院立案不是基于是否符合立案条件而是考虑案件的综合因素,法官在立案审查中常陷入一种两难境地——依法符合立案条件应当立案的立不了,因为如果立了,法院不一定能通过司法判决来化解矛盾，而且还可能加剧双方的对抗；如果不立案,当事人又可能会采取诸如集体上诉、越级上访等不理性做法,将会给法院带来危及社会稳定的政治麻烦。

　　（五）目前司法保障力不足。对于一些重大的矛盾纠纷的解决必须有充足的人力和物力，目前由于司法保障机制不健全，法院“案多人少”现象在相当长时间内还不能得到缓解，法院面对潮涌而来的矛盾和纠纷存在着明显的承载力不足的问题。特别是“执行难”问题是压在各级法院心头的一块大石头，许多案件单靠法院的一家之力根本执行不了，所以，法院在诉讼审查立案时就会考虑到自己司法的难易程度。一旦案件执行不能的话，法院将面临司法权威的丧失，而且因为案件不能执行，之前在审理中投入的资源也无法实现理想的收益。这样的局面自然让法院在受理案件时过虑重重。

　　三、完善立案配套制度及公民诉权保障机制的建议

　　（一）宪法应将诉权确定为社会主体的基本权利

　　现行宪法应当明确规定禁止侵害公民、法人诉权行为，明确诉权行使中司法保护责任，明确诉权实现上国家保护责任。但是，诉权保护绝不能简单地认为仅从宪法文本进行构建就能完成，还需要诉讼部门将宪法的精神具体化，尽快建立完善公民诉权保护配套制度，更需要解决司法、执法环节中的主要问题，以及社会各方面参与构建，尤其需要解决制度上的障碍问题。

　　（二）完善异地交叉管辖制度

　　为实现司法相对独立，减少行政机关干扰，2008年最高法院出台了《关于行政案件管辖若干问题的规定》，实际上就通过提高审级为行政审判排除地方政府等外界因素的干扰，对立案难问题的解决已取得了一定成效。在现行的法院体制下，只有实行异地交叉审理和案件管辖回避、提高部分案件审级来排除同级地方党委、政府对审判的干涉，实现司法独立，缓解行政诉讼立案难。

　　（三）建立健全行政干预备案登记和监督惩处机制

　　2011年2月15日，最高法院印发了《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》对内部人员说情打招呼采取登记备案和监督惩戒制度有很好借鉴作用，推而广之，在中央层面也应当出台《防止领导干预办案的若干规定》，并重在落实。由于目前法律专门人才在领导干部中的比例较低，一些领导的干部的法律意识淡漠，加之权力操作的非透明性，导致党政干预司法现象时隐时现。要按照党的十六大要求“构建结构合理、程序严密、配置科学、制约有效的权力运行机制”来保障权力依法行使，有效地避免党政干预司法的发生。

　　（四）改进信访考核制度

　　一是科学界定涉诉信访甄别标准，避免将与诉讼无问题的信访定为涉诉信访；二是注重信访化解指标，而非信访数量指标；三是制定科学指标的权数和指标的合理区间，避免类似强权性质的“一票否决”制。

　　（五）改革完善法院立案制度

　　必须采取有效措施，改变立案兼具审判功能，解决接收起诉材料与受理立案自相矛盾问题。回归审查程序功能，改变审查标准过严现象。人民法院在对纠纷受理过程中应当做到有为与有限的统一、服从与服务的统一、克制与能动的统一。为此，应当着重完善以下程序：

　　首先，引入立案听证程序。对一些涉及人数较多、社会敏感度强的案件，在七日法定立案审查期限内组织听证，听证参与者不仅为双方当事人及律师等诉讼参与人，还可扩大到双方当事人主管单位，以达到审查准确性和全面性。并认真落实合议审查制，对不予受理案件裁定的作出均应由合议庭法官做出，以确保该类案件的公正、合法和严谨。当事人参与到立案审查中不仅使当事人知情权得到有效保护，也使得立案程序廉洁透明，提高法律的公信力，让当事人有陈述申辩的权利，即使法院不立案也使其明确为何不立，避免当事人重复起诉，也减轻法院的工作量，节约司法资源。

　　其次，引入检察机关对法院立案监督机制。对于某些法院迫于各种顾虑和压力而不予受理的案件，检察机关通过启动立案监督程序，向法院发出督促依法及时立案的监督建议，对于消除一些法院“不立不裁”现象及时保障公民的诉权将起到很大成效。