审计署 人力资源和社会保障部 国家公务员局


审计署、人力资源社会保障部、国家公务员局关于印发贯彻加强审计机关公务员队伍专业化建设意见实施办法的通知

审人发〔2011〕170号

　　
　　各省、自治区、直辖市审计厅（局），人力资源社会保障厅（局）、公务员局，新疆生产建设兵团审计局、人事局，审计署机关各单位、各特派员办事处、各派出审计局，南京审计学院：
　　为推进《关于加强审计机关公务员队伍专业化建设的意见》的贯彻落实，进一步加快审计机关公务员队伍专业化建设进程，审计署、人力资源社会保障部、国家公务员局制定了《关于贯彻加强审计机关公务员队伍专业化建设意见的实施办法》。现予印发，请遵照执行。
　　
审 计 署
人力资源社会保障部
国家公务员局
　　
二○一一年十一月七日

　　 　　

关于贯彻加强审计机关公务员队伍专业化建设意见的实施办法



　　为适应审计工作需要，加快审计机关公务员队伍专业化建设进程，为审计事业的科学发展提供组织保证和人才支持，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》以及审计署、人力资源社会保障部、国家公务员局《关于加强审计机关公务员队伍专业化建设的意见》，制定本实施办法。
　　一、主要目标
　　（一）能够直接从事审计业务工作的公务员比例。
　　审计机关公务员执行审计业务，应当具备相应的专业知识、业务能力和工作经验，并不断提高与其从事业务相适应的职业胜任能力。到2013年，各级审计机关能够直接从事审计业务工作的公务员比例达到80%以上。
　　（二）专业技术资格比例。
　　到2013年，审计署具有与审计工作相关的中级及以上专业技术资格的公务员比例原则上要达到70%，其中高级专业技术资格的公务员比例原则上要达到25%。
　　省级审计机关具有与审计工作相关的中级及以上专业技术资格的公务员比例原则上要达到65%，其中高级专业技术资格的公务员比例原则上要达到20%。
　　市（地、州）、县（市、区）级审计机关具有与审计工作相关的中级及以上专业技术资格的公务员比例原则上要达到50%，其中高级专业技术资格的公务员比例原则上要达到10%。
　　（三）专业结构比例。
　　审计机关公务员队伍的专业结构要适应审计工作需要。到2013年，各级审计机关具有与审计工作相关的经济类、管理类以及法律、计算机、工程等专业背景的公务员比例应达到80%以上。其中法律、计算机、工程等专业背景的公务员比例，应在2010年的基础上有所提高。
　　（四）文化程度比例。
　　审计机关45岁及以下的公务员，一般应具有大学本科以上文化程度。到2013年，审计署大学本科以上文化程度的公务员比例达到90%以上；各省级审计机关大学本科以上文化程度的公务员比例达到80%以上；市（地、州）、县（市、区）级审计机关大学本科以上文化程度的公务员比例原则上达到60%以上。
　　（五）审计专业领军人才和审计业务骨干人才比例。
　　各级审计机关参照《审计署关于培养审计业务骨干人才和审计专业领军人才的实施意见（试行）》，制定高层次专业人才培养计划。到2013年，审计署符合审计业务骨干人才和审计专业领军人才条件的高层次审计专业人才的比例达到20%以上，省级审计机关符合审计业务骨干人才和审计专业领军人才条件的高层次审计专业人才的比例达到10%以上。
　　二、具体措施
　　（一）坚持标准，严把进人关。
　　1．通过考试录用的公务员，应当具有大学本科以上文化程度。具有与审计工作相关专业技术资格或相关执（职）业资格的人员，同等条件下可优先录用。
　　2．通过调入方式进入审计机关担任副职领导职务及以下的公务员，特别是从事审计业务工作的人员，除应具有法律法规规定的条件和资格外，一般应当具有大学本科以上文化程度、审计业务专业知识和相关技能，以及5年以上与审计工作相关的财经、法律、计算机、工程、管理等方面的工作经历。
　　3．审计机关根据审计工作需要，经省级及以上公务员主管部门批准，可以对工程审计、资源环境审计、计算机审计等专业性较强的职位试行聘任制，按照公务员法和聘任合同管理所聘公务员。
　　（二）切实提高专业素质和业务能力。
　　1．新录用的公务员，应自进入审计机关3年内通过审计专业技术资格考试。届时不具备初级及以上专业技术资格的公务员，一般不得从事审计复核、审理工作。
　　2．审计机关担任项目主审的公务员，一般应具有与审计工作相关的中级及以上专业技术资格。
　　3．审计机关年龄在45岁及以下的公务员，符合审计师资格考试报名条件但未取得审计师等中级及以上专业技术资格或相关执（职）业资格的，应自本办法下发之日起3年内取得审计师等中级及以上专业技术资格或相关执（职）业资格；尚不符合审计师资格考试报名条件的，应在符合条件后3年内取得相应资格。在上述规定时间内不能取得审计师等中级及以上专业技术资格的，不得担任审计组组长、主审。鼓励45岁以上的公务员报名参加审计师等专业技术资格或相关执（职）业资格考试。
　　4．审计机关公务员拟取得审计专业技术初级、中级资格的，应参加全国统一的审计专业技术资格考试；拟取得高级审计师资格的，应按照国家有关规定，通过考试与评审相结合的方式取得。
　　（三）深化审计专业技术资格考试（评）工作。
　　1．深化考试制度改革，增强审计专业技术资格考试命题工作的科学性，强化对参加考试人员能力的考察和测试。
　　2．完善取得审计专业技术资格人员继续教育制度，实施分层次的继续教育培训。加强中、高级审计师研究能力培训，着力提升审计专业人才从审计实践中发现问题、分析问题、解决问题，并从理论高度系统地进行归纳总结、科学阐述的能力。
　　（四）加强教育培训工作。
　　1．鼓励和引导各级审计机关公务员参加审计硕士等专业学位教育，充分发挥学历学位教育在培养复合型、应用型、高层次审计专业人才方面的作用。
　　2．各级审计机关认真开展任职和初任培训、审计业务培训、审计项目培训、领导能力培训，审计署要做好对省级审计机关厅（局）级和部分正处级公务员、市（地、州）、县（市、区）级审计局局长的轮训工作。
　　3．开展一定数量的考试辅导培训，帮助审计机关公务员考取审计专业技术资格。
　　4．加强投资、企业、金融等行业模拟审计实验室建设，推广模拟教学、案例教学等培训方法。
　　5．加强师资选聘和培养力度，形成规模适当、类别齐全的师资库，促进全国各级审计机关之间师资共享。
　　6．加大教材和网络课件建设力度，形成包括纸质图书、网络课件、模拟教材等多种形式，涵盖政治类、公共类、法规类、审计类等多个门类的教育培训教材体系。
　　（五）加大在实践中发现、培养和使用审计专业人才力度。
　　畅通地方审计机关与审计署之间以及地方各级审计机关之间公务员挂职锻炼渠道，让人才在实践中得到锻炼培养。审计署原则上每年选派30名左右干部到地方审计机关挂职锻炼，省级审计机关选派30名左右干部到审计署挂职锻炼。
　　三、检查指导
　　（一）审计署领导全国审计机关公务员队伍专业化建设，省级审计机关负责统一组织本地区审计机关公务员队伍专业化建设工作。上一级审计机关对下一级审计机关专业化建设工作进行指导和检查，并将检查结果作为考核领导班子的重要内容。
　　审计署人才工作领导小组根据设定的目标要求和各地工作进展情况，对各地专业化建设工作进行重点指导和检查，及时宣传重大举措和先进典型，总结推广好做法、好经验；对存在的问题及时提出意见，促进解决。
　　（二）建立情况报告制度。审计机关在专业化建设过程中遇到重大政策问题，应逐级上报，由上级审计机关会同有关部门协商解决。各级审计机关应于每年12月底前向上一级审计机关报告年度专业化建设工作情况。
　　（三）建立年度通报制度。对专业化建设达不到目标的地方审计机关，审计署要向当地党委、政府通报，并提出相关建议。
　　（四）各级审计机关要加强组织领导和统筹协调，建立长期规划与年度计划相衔接的专业化建设目标体系，分解任务，落实责任，加强查核，形成统一领导、部署有序、上下协调、稳步推进的良性工作机制。



　　数罪中，有判处有期徒刑，有判处拘役，两种不同的主刑如何进行并罚，刑法没有明文规定。对于这一问题，理论上有三种观点：一是“吸收说”，即有期徒刑吸收拘役，不再执行拘役；二是“分别执行说”，即先执行有期徒刑，再执行拘役；三是“折算说”，即按拘役一日折算有期徒刑一日，将拘役折算为有期徒刑后，再按限制加重原则进行并罚。“吸收说”与“分别执行说”，明显不可取，因为一律以有期徒刑吸收拘役，使被判处拘役的犯罪在事实上只定罪不处罚，有放纵犯罪之嫌；而将有期徒刑、拘役分别执行，实际上是并科原则，违背了主刑数罪并罚的一般规则，加重了犯罪人的刑罚量。拘役与有期徒刑都是自由刑，在剥夺犯罪人人身自由上并没有本质区别，这是否意味着“折算说”是合理的？其实不然。拘役与有期徒刑在执行场所、执行期间的待遇等方面上存在差异，且被判处拘役，再犯罪，并不会构成累犯，这表明拘役与有期徒刑之间并不存在1：1的折算比例。可见，有期徒刑与拘役的并罚问题，在理论上似乎还找不到完美的解决办法。

　　为了避免争议，审判实务对有期徒刑与拘役的并罚问题，往往采取回避策略，尽可能不同时判处两种主刑。从技术层面看，有期徒刑与拘役并罚问题的回避，主要表现为两种方式：一是“拘役单处罚金化”。对于其中一罪可以判处拘役的，如果其法定刑中有单处罚金刑，且被告人愿意预缴罚金的，则单处罚金，而对于应当判处有期徒刑的犯罪，适当“拔高”有期徒刑的刑期，使最终的宣告刑符合罪责刑相适应原则。二是“拘役有期徒刑化”。其中一罪在裁量上应当判处拘役，但该罪的法定刑中没有单处罚金，或者虽有单处罚金，但单处罚金明显不能做到罪责刑相适应，则对该罪判处有期徒刑，再与其他判处有期徒刑的犯罪进行并罚，然后在数刑中最高刑期以上、总和刑期以下的幅度内，决定执行一个较低的刑期。在上述方法的“调控”下，最终宣告的自由刑大都能做到罚当其罪，同时，就具体个罪而言，都是在法定刑幅度内量刑，其正当性与适法性不易受到质疑，“巧妙”地回避了有期徒刑与拘役并罚的争议问题。

　　然而，看似完美的回避策略，其实也存在不少问题：

　　第一，“拘役单处罚金化”多以被告人自愿缴纳罚金为前提，若被告人不主动缴纳罚金或者无力缴纳罚金，单纯为避免有期徒刑与拘役并罚的问题而单处罚金，在罚金刑实际执行率低的现状下，这种“空判”的单处罚金刑无疑会损害法律的权威与尊严。另一方面，“拘役有期徒刑化”使得（在裁量上）本应判处拘役的犯罪而不判处拘役，转而判处有期徒刑，就该罪而言，罪责刑相适应原则并没有得到有效的贯彻。

　　第二，采取回避的策略，可能导致个罪之间的量刑不协调。例如，被告人甲故意伤害乙，致乙轻伤，故意毁坏丙数额较大的物案，在审理过程中，经法院主持调解，甲与乙、丙达成调解协议，并依协议赔偿了乙、丙的经济损失。在本案中，虽然甲赔偿了乙、丙的经济损失，但对于故意伤害罪而言，由于其伤害的手段较为恶劣，不宜判处拘役，判处有期徒刑则较为适宜；对于故意毁坏财物罪而言，由于其犯罪数额超过“数额较大”标准不多，判处有期徒刑，则显得过重，但其犯罪动机较为卑劣，且是在伤人之后，又毁人财物，表现出较大的主观恶性，对该罪判处罚金刑，又难以体现刑罚的惩罚功能和威慑功能，综上，对于故意毁坏财物罪判处拘役是比较适当的。但，为了避免有期徒刑与拘役并罚的争议问题，法院作出了如下判决：被告人甲犯故意伤害罪，判处有期徒刑八个月，犯故意毁坏财物罪，判处有期徒刑六个月，决定执行有期徒刑一年。综合全案情节，该宣告刑罚当其罪，但是，在个罪上的量刑却是不协调的，因为故意毁坏财物罪是对物的犯罪，故意伤害罪是直接对人的犯罪，且在本案中，乙的身体被伤害后所遭受的物质损失比丙被毁坏财物所遭受的物质损失大，更不用说精神上的伤害，然而，故意毁坏财物罪与故意伤害罪在量刑上几乎没有区别，不能体现刑罚在保护法益上的价值取向，有本末倒置之嫌。

　　第三，在某些情形下，有期徒刑与拘役的并罚问题无法回避。例如，被判处拘役的犯罪人，在缓刑考验期又犯应当判处有期徒刑之罪，这必然存在有期徒刑与拘役的并罚问题，是无法采取“回避策略”的。再如，危险驾驶罪（法定刑为拘役，并处罚金）与其他应当判处有期徒刑的犯罪，同样无法回避有期徒刑与拘役的并罚问题。

　　有期徒刑与拘役是两种性质不同的主刑，由于立法没有对这两种主刑的并罚问题进行规定，而理论上的学说又不能完美地解决这一问题，由此给司法实践带来了困扰与纷争。笔者认为，要彻底解决有期徒刑与拘役的并罚问题，消弭司法实践中的困扰与纷争，最终要通过完善立法加以解决。

　　不考虑拘役与有期徒刑的不同属性，忽略拘役在执行期间每月可以回家一天至两天的待遇，是“折算说”的根本缺陷。笔者认为，对“折算说”进行修正，可以作为有期徒刑与拘役并罚问题的解决办法。所谓“修正”，就是在并罚过程中考虑拘役在执行上的特殊属性，具体而言，在将有期徒刑与拘役进行并罚时，按拘役一日折算有期徒刑一日，将拘役折算为有期徒刑，再与有期徒刑进行并罚，依照刑法第69条的规定，决定执行的刑期，再减去所判处拘役在执行期间本来“可以回家”的天数，得出最终的刑期。

　　将拘役折算为有期徒刑后，犯罪分子在（本来的拘役）执行期间每月可以回家一天至两天的待遇，不再执行，但可以通过其他途径对犯罪分子的这一待遇进行救济。拘役执行期间“可以回家”，实质上是使犯罪分子在一两天内不必关押于执行场所，因此，从折算后的有期徒刑中减去相应的“可以回家”天数，作为实际执行的刑期，从犯罪分子的角度看，这与“可以回家”的待遇并无本质区别，甚至更为有利，因为“回家”还存在“回监”的问题。但“每月可以回家一天至两天”并不是一个确数，即每月可以回家一天，还是两天，具有不确定性。从有利于被告人原则，拘役一个月折算为有期徒刑一个月后，均减去两天作为实际执行的刑期。举一例以说明“修正的折算说”：甲罪判处有期徒刑一年，乙罪判处拘役三个月，进行并罚时，先将拘役三个月折算为有期徒刑三个月，再依照刑法第69条的规定，确定执行有期徒刑一年一个月（这是未考虑“可以回家”待遇时的执行刑期），再减去六天（拘役三个月×每个月可以回家两天），得出最终应执行的刑期为有期徒刑一年零二十四天（每月以三十日计）。当然，如果直接以有期徒刑作为决定执行的刑期（实质上是“吸收说”，这不应是常态化的做法），则不存在再减去“可以回家”天数的问题。

　　（作者单位：广西南宁市西乡塘区人民法院）