民事、行政检察监督的立法完善

随着我国“市民社会”的初步建立和日趋成熟，民事主体循利而动，在民事活动中追求自身利益最大化的过程中，往往不惜损害国家和社会公共利益。在国有资产流失、污染环境、破坏资源、行业垄断，以及不正当竞争等侵害国家和社会公共利益案件日益增多的情况下，谁来代表国家和公众提起诉讼？目前，对于追诉民事主体侵害国家利益和社会公共利益的民事责任问题上，我国法律在由谁作为诉讼主体行使诉权尚处于立法的“真空”状态。这种立法缺陷，在一定程度上助长了某些当事人通过民事、行政活动侵害国家利益或社会公共利益的行为，这既影响到我国社会主义市场经济的发展和完善，也不利于法律对国家利益和社会公共利益的保护。诸如上述严重损害国家和社会公共利益的案件发生后，因为没有适格的诉讼主体，或有关主体不敢起诉、不愿起诉，无力起诉、起诉不力，而使得国家、社会利益得不到及时、有效的司法救济。
由此可见，在我国建立保护因当事人违反行政法、民商法等私法而损害国家、社会公众利益的公益诉讼制度，并赋予检察机关代表国家和社会公众提起民事、行政诉讼，以保护国家利益和社会公共利益不受侵犯，已经成为我国民事、行政检察监督制度立法改革的重要方向之一。以下，笔者将对上述问题进行初步的探讨。
一、公益诉讼的起源和概念
公益诉讼制度起源于罗马法。罗马法的程式诉讼中有关于私益诉讼和公益诉讼的划分，相对于私益诉讼而言，公益诉讼乃是为了维护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可以提起。到了近代，以法国、德国、日本等国为代表的大陆法系国家，在民事诉讼中均规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参加诉讼，并可以上诉。在英美法系，公益诉讼制度有两种模式，一是由检察官代表国家提起民事、行政诉讼；另一种是由私人为保护国家利益、社会公共利益和其他个人的利益，以国家名义提起民事或行政诉讼。
我国对于公益诉讼的定义，过去讨论较少，现行法律中也无任何规定，迄今为止学术界对此也没有明确统一的认识。我国诉讼法只规定有共同诉讼、代表诉讼和代理诉讼，除此之外，没有从诉讼的效果或诉讼的目的上划分出公益诉讼和私益诉讼。笔者认为：所谓公益诉讼，应是指特定的国家机关根据法律的授权，对侵犯国家利益、公众利益和社会利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动，其主要的法律特征有：1、公益诉讼是与私益诉讼相对而言的，私益诉讼是因保护公民、法人的合法民事权益而引发的诉讼；公益诉讼则是因保障国家或公共利益而引发的诉讼。2、公益诉讼包括基于刑法意义上的公共利益而产生的诉讼即我国检察机关代表国家追诉刑事被告人刑事责任的“国家公诉”；以及特定的国家机关对违反法律法规侵犯国家利益、公众利益和社会利益的民事行为，向法院提起民事诉讼，由法院依法审理并作出判决的活动和特定的国家机关根据法律的授权，对有关行政机关违反法律法规侵犯国家利益、公众利益和社会利益的行政行为，向法院提起行政诉讼，由法院依法审理并作出判决的活动。后者在我国立法上处于“真空”状态，本文的“公益诉讼”特指排除“国家公诉”外的公益诉讼。3、公益诉讼应当包括公益民事诉讼和公益行政诉讼。
二、赋予中国检察机关公益诉讼权的合理性
（一）诉权是检察机关法律监督权的必要组成部分，没有诉权，检察机关的法律监督权将是一种抽象权力，而法律监督本身将必然是无力和苍白的。我国宪法赋予检察机关法律监督机关的地位，对一切法律活动有权进行监督，检察机关监督的出发点和落脚点均是为了国家利益、社会公众利益，均是为了社会的公共秩序和善良风俗。有观点认为，检察机关在法律监督中最突出、最主要的职责是代表国家把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程及裁判的结果进行监督。刑事案件由于直接涉及国家利益、社会公共秩序和公民的安危，刑法和刑事诉讼法赋予检察机关代表国家行使刑事诉讼的诉权。对于检察机关基于国家利益、社会公共利益而实施的对行政、民商事的法律监督，法律应当同等的赋予其相应的诉权。唯此，当民事主体通过民事行为、行政机关以违法行政行为侵害国家利益或社会公共利益时，检察机关能够作为国家利益和社会公共利益的代言人提起诉讼，以达到起法律监督的目的。
（二）将公益诉讼权赋予检察机关是由检察机关的性质决定的。宪法规定，我国的国家机关包括立法机关、司法机关、行政机关以及军事机关。公益诉讼权从性质上属于司法范畴，将其赋予司法机关行使理所应当。我国的司法机关具体包括审判机关即法院和法律监督机关即检察院。若将公益诉讼权利赋予审判机关行使即由法院主动追究违法行为者的责任，必将违反“不告不理”诉讼基本原则，从而陷入法律冲突的泥潭。故笔者认为由检察机关代表国家提起诉讼有如下优点：其一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，全国人民代表大会授权行使国家诉权，由其代表国家提起诉讼于法有据；其二，检察机关作为法律监督机关，法律地位超脱，不易受干扰。其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍。
（三）赋予检察机关公益诉讼权是由于公益诉讼自身性质决定的。首先，公益的特点就是涉及国家或社会公共利益，该类利益较公民的人身、财产利益具有高度抽象性和不便把握性，个体公民或法人往往感受不到该类利益的存在，或者不能及时全面的感知因该类利益受到侵害而造成自身利益间接受损的状态，如基于行业垄断而造成的移动电话“漫游资费”居高不下等事实。其次，涉及国家和公共利益的案件一般涉案金额巨大，诉讼费用较高，个人往往无力负担，或者不愿负担；最后，公益诉讼案件取证较难，被告往往是大集团或行政机关，公民个人的法律专业水平无法与之抗衡，原、被告双方在实体地位、司法资源及诉讼手段上差距较大。在我国官本位思想还比较严重的情况下，这种不平等在行政诉讼中尤为明湿。故为了平衡原、被告之间的差距，将公益诉讼权赋予检察机关不啻是一个明智的选择。
（四）检察机关提起公益诉讼符合市场经济效益原则、能有效节约有限的司法资源。国有资产流失、公害案件以及随着行政权的扩张等案件，侵害的不只是单独的民事主体，而是一定范围内的公众，直至一个国家的利益。在此情况下，若要求单个主体提起诉讼，其必然将承受巨大的物质和精神压力，不符合公平负担的原则。检察机关作为法律监督机关是国家利益社会利益的代表，有维护法律统一正确实施，保护国家利益和公共利益不受侵害的职责。由检察机关作为公益代表人参与诉讼既符合其职能要求，又能简化诉讼程序，节省大量的人力、物力、财力，有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷，有效地保护当事人合法权益，从而达到诉讼经济的目的。
三、我国公益诉讼制度的立法构建
笔者在撰写本文前阅读了大量的相关文献、资料，笔者发现，目前不少学者和司法工作者倾向于我国借鉴和发展英美法系公益诉讼的模式，构筑以检察机关公益诉讼为主，其他公益团体和社会组织公益诉讼为辅的公益诉讼制度。但笔者认为我国的公益诉讼权仅赋予检察机关更具合理性，其理由在上文中已阐明，在此不作赘述。
四、检察机关进行公益诉讼的范围
检察机关提起公益民事和行政诉讼的范围，应当结合我国国情和现存的立法、司法体系，将其限定在合理的范围内。笔者认为，检察机关目前亟需提起公益诉讼的案件范围主要有以下几个方面：
(一)涉及国有资产流失，侵犯国家利益的案件。在以往的司法实践中，对侵害国家经济利益案件，往往对构成犯罪的追究刑事责任，不构成犯罪的交行政机关进行行政处罚，而对已经流失的国有资产则无法通过民事诉讼程序予以追缴。将该类案件纳入公益诉讼范围，通过启动诉讼程序，可以达到追究侵害人的经济责任、保护国家经济利益不受侵犯的目的。
(2)公害案件。公害案件是侵害人因其违法行为造成不特定的多数人的人身、财产损害的案件。公害案件多表现为环境污染案件：如擅自采伐造成资源的破坏性开采、毁坏风景名胜、违规排放污水、废气等案件。该类案件一般较为复杂，应当将其纳入公益诉讼范围。
(3)垄断案件。垄断案件多表现为不正当竞争案件，如公用企业的限定购买或不合理搭售行为、地方政府的地区封锁行为等引发的案件。目前在我国很多公用事业是由政府部门或企事业单位垄断经营的，如供电、邮政、电信、铁路运输等等。消费者实际上处于不平等的地位。因此，将该类案件归由检察机关提起的公益诉讼范围也是十分必要的。
(4)其他损害公益的案件。我国《合同法》第52条规定：“恶意串通，损害国家、集体或第三人利益的合同无效。”根据这一规定，检察机关应有权对恶意串通，损害国家、社会和公共利益的合同向法院提起确认之诉，并依法追缴行为人非法所得，以维护国家和集体的利益。


乐山市市中区人民检察院 代维力

福建省厦门市人大常委会


厦门经济特区高新技术产业园区条例


厦门市人民代表大会常务委员会公告（第30号）

（2002年3月29日经厦门市第十一届人大常委会第四十二次会议通过）

　　《厦门经济特区高新技术产业园区条例》已于2002年3月29日经厦门市第十一届人大常委会第四十二次会议通过，现予公布，自2002年6月1日起施行。


　　第一章　总则


　　第一条　为促进和保障厦门经济特区高新技术产业园区的建设和发展，规范高新技术产业园区管理，为高新技术产业园区企业提供优质高效服务，遵循有关法律、行政法规的基本原则，结合厦门经济特区实际，制定本条例。


　　第二条　本条例所称的高新技术产业园区（以下简称高新区）是指以发展高新技术产业为目的，由市人民政府根据国务院有关部门批复设立的园区，以及根据城市规划和高新技术产业发展规划划定并统一管理的园区。


　　第三条　高新区应成为技术创新和高新技术成果转化的示范区、高新技术企业的培育基地、高新技术产业化的基地、高新技术及其产品出口的基地以及创新人才的培养基地。


　　第四条　高新区享受国家、福建省以及厦门市扶持高新技术产业发展的各项优惠政策。高新区内的高新技术企业可以选择申报适用前款规定的优惠政策。


　　第二章　管理与服务


　　第五条　高新技术产业园区管理机构（以下简称高新区管理机构）作为市人民政府的派出机构，对高新区实行统一管理。其职责包括：


　　（一）贯彻实施有关法律、法规和政策；


　　（二）组织编制高新区发展规划，报市人民政府批准后实施；


　　（三）负责审核企业或项目进入高新区；


　　（四）负责高新区财政预算、决算和国有资产管理；


　　（五）负责高新区内基本建设项目和用地（包括用地位置和面积）的初审；


　　（六）负责高新区招商引资、人才引进，建立高新区服务体系；


　　（七）负责高新区对外交流工作，组织高新技术的信息发布和交流；


　　（八）协调有关部门设在高新区分支机构的工作；


　　（九）市人民政府规定的其他职责。


　　第六条　高新区管理机构可在所属园区设立园区工作机构，具体负责所属园区的日常事务。


　　第七条　有关行政管理部门应支持和配合高新区管理机构的工作。


　　工商、税务、公安等行政管理部门和口岸监管单位可根据需要在高新区设立分支机构或办公窗口，提供优质、高效、便捷的服务。


　　第八条　高新区管理机构和有关行政管理部门应当公开有关行政审批的条件、时限和程序以及有关高新区的政务和服务信息，对高新技术企业的业务优先予以办理，并为高新区的企业引入风险投资、金融、电信、邮政、运输、供电、供水、设备租赁、中介等配套服务提供方便条件。


　　第九条　工商、税务、劳动等行政管理部门可以对高新区的高新技术企业的年度检验等事项实行信誉免检。


　　第十条　高新区内的文教卫生、计划生育、民政等社会事务，由高新区所在区、镇人民政府（街道办事处）负责管理，高新区管理机构予以协助。


　　第十一条　符合执业资格、条件的组织和个人，可以在高新区依法设立金融、保险、法律、审计、会计、技术交易、信息咨询、产权交易、人才交流等服务机构。


　　第三章　准入与促进


　　第十二条　进入高新区的企业或者项目，应当符合高新区产业发展规划，并具备下列条件之一：


　　（一）国内外高新技术企业；


　　（二）国家、省、市科技行政管理部门认定的高新技术项目，或从事本市高新技术产品目录范围内产品的研究开发、生产经营的项目；


　　（三）为高新区高新技术企业提供相关配套服务的企业。第十三条申请进入高新区的企业或项目，应持下列有关文件和材料向高新区管理机构办理审核手续：


　　（一）进入高新区申请书；


　　（二）项目可行性报告；


　　（三）企业营业执照原件及复印件或者企业名称预先核准通知书；


　　（四）董事会或股东会的有关决议、章程、合同；


　　（五）符合本条例第十二条规定的相应证明文件。


　　第十四条　高新区管理机构应在受理申请之日起五日内作出是否准予入区的决定。准予入区的，发给核准文件；不准予入区的，应当书面说明。对未取得高新区入区核准文件的申请者，工商行政管理部门不得注册登记为高新区内的企业。


　　第十五条　高新区内经营期满需继续经营的企业，应在经营期满前三十日内向高新区管理机构提出重新审核的申请。


　　第十六条　在高新区内申办有限责任公司，其注册资本起点为三万元人民币或等值的可兑换外币。符合本条例第十二条第（一）项的有限责任公司，注册资本在人民币一百万元以上的可分期出资，投资者以其在注册资本中认缴的出资额承担法律责任。分期出资的，应在公司章程中载明，全部出资应在营业执照签发之日起二年内缴清。外商投资企业分期出资的，依照有关法律、行政法规办理。


　　第十七条　以高新技术成果作价出资入股的，其作价金额占企业注册资本的比例不受限制，但涉及以国有资产出资的，应当按照国家有关国有资产管理的规定办理。


　　第十八条　在高新区合资、合作兴办企业，外方的出资额占企业注册资本不足百分之二十五的，可按内资企业登记注册。


　　第十九条　境外经济组织或者个人可以与境内组织或者个人在高新区内兴办合资、合作的高新技术企业。


　　第二十条　经海关批准，可在高


　　新区设立保税仓库、保税工厂。


　　第二十一条　高新区内的企业可以实行股份期权、利润分享、年薪制和技术、管理以及其他智力要素参与收益分配的制度。


　　第二十二条　高新区设立专项扶持资金，支持高新区企业技术创新活动。


　　第二十三条　高新区设立科技型企业孵化器，为科技人员提供创业条件和服务。鼓励企业、高等学校、科研机构以及其他组织和个人在高新区兴办各类专业孵化器。高新区提供配套服务。本条例所称孵化器，是指为培育初创阶段小企业成长，减少创业者风险而提供场地、仪器设备、资金、信息等服务的专门机构。


　　第二十四条　鼓励高等学校、科研机构及其教师、科研人员和学生在高新区创业。


　　第二十五条　鼓励企业、高等学校、科研机构在高新区内联合创办企业或机构，从事技术创新项目的研究开发活动。对产学研相结合的技术创新活动，市产学研专项资金可以给予资金支持。鼓励高等学校、科研机构的教师、科研人员和学生的科研选题与高新区企业技术创新相结合。鼓励高新区企业为在校生提供科研、实习条件。鼓励高等学校、科研机构为高新区企业培训技术和管理人员。


　　第二十六条　鼓励境内外风险投资机构在高新区开展风险投资活动。


　　第二十七条　风险投资机构对高新区内的高新技术产业或其他技术创新产业项目的投资额占总投资额的比重达到规定比例的，可享受市人民政府扶持高新技术产业的优惠政策。具体办法由市人民政府制定。


　　第二十八条　鼓励境内外创业资本在高新区内设立风险投资机构。风险投资机构的注册资本可以按照出资人的约定分期出资。风险投资机构可以运用全额资本金进行投资。


　　第二十九条　高新区内的风险投资机构可以采取有限合伙形式。有限合伙的合伙人由有限合伙人和普通合伙人组成。投资人为有限合伙人，以其出资额为限承担有限责任；资金管理者为普通合伙人，承担无限责任。


　　有限合伙的合伙人应当签订书面合同。合伙人的出资比例、分配关系、经营管理权限以及其他权利义务关系，由合伙人在合同中约定。


　　第三十条　高新区引进的留学人员、高层次科技和管理人才由市人事行政管理部门办理《留学人员工作证》、《重点人才工作证》等相关证件，享受本市规定的优惠待遇。


　　第三十一条　高新区内高新技术企业引进的普通高校本科及本科以上的非应届毕业生，经市人事行政管理部门核准，可到公安部门办理本市常住户口。


　　高新区内高新技术企业接收普通大中专院校应届毕业生，按有关规定办理。


　　第三十二条　鼓励在高新区内设立人才培训基地，鼓励符合条件的高新区内的企业设立博士后工作站。


　　第四章　规划与建设


　　第三十三条　市人民政府应当按照厦门市城市总体规划，根据高新区的发展需要和实际情况，对高新区的建设用地进行统一规划。


　　第三十四条　高新区的土地开发和建设，必须遵守市人民政府对高新区的统一规划。


　　第三十五条　高新区内的企业或者项目用地实行国有土地使用权出让制度和国有土地租赁制度，并逐步由土地使用权出让制度过渡为土地租赁制度。


　　以协议方式出让国有土地使用权的，可依法减免土地使用权出让金。


　　第三十六条　因土地使用者的过错，造成下列情形之一的，由土地行政管理部门解除土地使用权出让合同或土地租赁合同，收回土地使用权，依法处理地上建筑物和附着物：


　　（一）自合同生效之日起超过一年未完成建筑物投资百分之二十五的；


　　（二）未能按合同约定的建设工程竣工日期竣工，逾期一年以上的；


　　（三）不按合同约定用途使用的。


　　第三十七条　高新区内的企业转让、出租其土地使用权或者建筑物的，受让方或承租方必须符合本条例第十二条规定的入区条件。


　　高新区内以协议方式取得并减免土地使用权出让金的土地使用权及其地上建筑物不得擅自转让。因清算或者迁出高新区等情形确需转让的，其土地使用权转让价格不得高于原出让价，建筑物转让价格不得高于成本价减折旧。


　　对前款规定的土地使用权转让，高新区管理机构有优先购买权。


　　第三十八条　高新区管理机构可以向入区的科技型中小企业以优惠价出售或出租厂房，并在高新区内公布。


　　第五章　法律责任


　　第三十九条　高新区管理机构和有关行政管理部门及其工作人员有下列情形之一的，应当依照有关规定追究直接责任人和主要负责人的行政责任；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任：


　　（一）侵犯高新区内的企业和个人的合法权益的；


　　（二）未依法履行职责致使企业合法权益受到侵害的；


　　（三）在办理企业或者项目入区、土地使用、厂房租赁、创新扶持等工作中滥用职权或者超越法定职权的；


　　（四）利用职权徇私舞弊的。


　　第四十条　高新区内的企业和个人违反本条例，非法变更高新区的土地用途或者非法转让、出租高新区内土地使用权或者建筑物的，由有关行政管理部门依法予以处罚。


　　第六章　附则


　　第四十一条　本条例的具体应用问题由厦门市人民政府负责解释。


　　第四十二条　本条例自二OO二年六月一日起施行。


厦门市人民代表大会常务委员会
二○○二年 四月七日